L.R. Sardegna 5/2007

Disciplina regionale sarda degli appalti pubblici

La legge della Regione autonoma della Sardegna definiva una disciplina organica del ciclo dell’appalto per lavori, servizi e forniture sul territorio regionale. Il provvedimento è oggi abrogato dal 14 aprile 2018; inoltre molte disposizioni risultano colpite da declaratorie di illegittimità costituzionale, per cui il testo ha soprattutto rilievo storico.

Finalità e principi generali

La legge mirava a regolare programmazione, progettazione, affidamento, esecuzione e collaudo degli appalti pubblici regionali, perseguendo efficienza, trasparenza, qualità e concorrenza. Tra gli obiettivi richiamati vi erano la tutela ambientale e paesaggistica, la qualità architettonica, la tutela dei lavoratori, la promozione della partecipazione degli operatori economici e il corretto uso delle risorse.

Definizioni e struttura del ciclo dell’appalto

Il testo forniva le definizioni di appalto pubblico di lavori, forniture e servizi, di concessione di lavori e servizi, di operatore economico, stazione appaltante, organismo di diritto pubblico e di contratti misti. Il ciclo dell’appalto era articolato in tre fasi:

• fase interna, dalla programmazione alla predisposizione degli atti di gara;
• fase di evidenza pubblica, dalla gara alla stipula;
• fase di esecuzione, dalla firma al collaudo.

Ambito di applicazione e soggetti coinvolti

La disciplina si applicava agli appalti da eseguire nel territorio regionale, sia sopra sia sotto soglia comunitaria, indipendentemente dalla fonte di finanziamento, con esclusione degli appalti statali salvo specifiche eccezioni. Erano ricompresi, con regimi differenziati:

• Amministrazione regionale ed enti regionali;
• aziende sanitarie pubbliche, enti locali, loro associazioni e consorzi;
• concessionari di lavori pubblici;
• soggetti operanti nei settori speciali;
• determinati soggetti privati beneficiari di contributi regionali diretti e specifici;
• soggetti privati titolari di permesso di costruire che eseguono opere di urbanizzazione a scomputo.

Erano invece esclusi, tra gli altri:

• i contratti relativi ai beni culturali;
• le concessioni di servizi, salvo una disciplina parziale per ipotesi specifiche;
• alcuni contratti di sponsorizzazione;
• i contratti principalmente finalizzati a reti o servizi di telecomunicazione;
• diversi appalti di servizi particolari indicati espressamente dal testo.

Programmazione degli interventi di lavori pubblici

Per gli enti soggetti alla legge, i lavori di importo superiore a 200.000 euro dovevano essere inseriti in un programma triennale con aggiornamenti annuali e relativo elenco annuale. Il programma triennale doveva indicare ordine di priorità, costi presunti, risorse disponibili e anche gli immobili alienabili. L’inclusione nell’elenco annuale richiedeva, a seconda dell’importo e della tipologia, studio di fattibilità, progettazione preliminare o relazione sintetica per la manutenzione.

La programmazione era approvata unitamente al bilancio di previsione, pubblicata prima dell’approvazione e comunicata all’Osservatorio regionale. Un’opera non inserita nell’elenco annuale poteva essere realizzata solo con autonomo piano finanziario o in caso di eventi imprevedibili/calamitosi o sopravvenienze normative.

La Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità di alcune previsioni della programmazione degli enti.

Programmi regionali di finanziamento e delega agli enti

La Giunta regionale approvava annualmente un programma di spesa per il finanziamento delle opere pubbliche regionali e degli enti. I finanziamenti regionali, di regola, erano concessi solo per interventi già inseriti nei programmi triennali e rispettosi dell’ordine di priorità, salvo urgenze imprevedibili.

Le opere finanziate potevano essere realizzate:

• in esecuzione diretta;
• oppure mediante delega agli enti;
• oppure sulla base di specifici atti convenzionali.

Il testo disciplinava in dettaglio le modalità di erogazione dei fondi, gli acconti, la rendicontazione, i controlli in corso d’opera, il monitoraggio e la conservazione a disposizione degli enti dei ribassi d’asta e delle economie per completare l’opera o realizzare altre opere del programma originario.

Unità tecnica regionale per i lavori pubblici

Era istituita l’Unità tecnica regionale (UTR) con funzione consultiva e di coordinamento tecnico-amministrativo. Essa esprimeva pareri obbligatori su progetti, perizie di variante, riserve, appalti concorso sopra determinate soglie, e altri argomenti di interesse generale.

La legge regolava composizione, nomina, durata degli esperti, quorum, termini di rilascio dei pareri e compensi. I progetti sopra certe soglie di importo richiedevano il parere dell’UTR, salvo casi particolari in cui bastava il parere del servizio competente o la verifica tecnica sostitutiva.

Responsabile del procedimento e supporto tecnico

Per gli enti interessati era previsto un responsabile unico del procedimento per le fasi di progettazione, affidamento ed esecuzione; l’Amministrazione regionale e gli enti regionali potevano invece nominare responsabili distinti per fase. Il responsabile doveva avere titolo e competenza adeguati; per lavori e servizi di ingegneria e architettura doveva essere un tecnico.

In caso di carenze di organico, era possibile affidare supporti tecnici esterni con procedure specifiche. La legge consentiva anche accordi di programma e conferenze di servizi per coordinare amministrazioni diverse.

Progettazione dei lavori pubblici

La progettazione dei lavori era articolata in tre livelli:

• preliminare;
• definitiva;
• esecutiva.

Il progetto preliminare definiva caratteristiche qualitative e funzionali e consentiva l’avvio dell’espropriazione; il definitivo individuava compiutamente i lavori e gli elementi autorizzativi; l’esecutivo determinava in dettaglio le lavorazioni, i costi, il capitolato, il computo metrico e il piano di manutenzione.

La progettazione doveva rispettare vincoli urbanistici e ambientali, minimizzare l’uso di risorse non rinnovabili, favorire efficienza energetica e ridurre inquinamento acustico e luminoso. Era previsto l’uso del prezziario unico regionale e l’aggiornamento annuale. Nei capitolati potevano essere inserite condizioni sociali o ambientali, se compatibili con il diritto comunitario.

Specifiche tecniche e documenti speciali

Le specifiche tecniche dovevano essere formulate in modo da garantire accessibilità, concorrenza e, ove possibile, tutela ambientale. Potevano essere espresse tramite riferimenti a norme europee, nazionali o internazionali, ovvero in termini di prestazioni o requisiti funzionali.

La legge ammetteva la prova di equivalenza da parte dell’operatore economico. Era inoltre disciplinato l’uso delle ecoetichettature e dei documenti speciali, obbligatori quando previsti da fonti statali, regionali o comunitarie.

Affidamento di incarichi di progettazione, direzione lavori e collaudo

Le attività di progettazione, direzione lavori, supporto al RUP e prestazioni accessorie potevano essere svolte dagli uffici tecnici interni, da uffici consortili, da altre amministrazioni pubbliche, da professionisti, società di professionisti, società di ingegneria, raggruppamenti temporanei e consorzi stabili.

Il testo regolava:

• requisiti professionali;
• incompatibilità;
• obbligo di indicare un giovane professionista nei raggruppamenti esterni;
• divieto di partecipazione agli appalti per i soggetti che avevano svolto la progettazione o il supporto;
• criteri di affidamento sotto e sopra soglia comunitaria;
• affidamento diretto sotto 20.000 euro per incarichi di progettazione e attività connesse.

Per alcuni incarichi esterni era richiesto il rispetto dei principi di rotazione, pubblicità e trasparenza.

Incentivi per la progettazione e per la pianificazione

Era previsto un incentivo fino al 2% dell’importo a base di gara da ripartire tra RUP, progettisti, coordinatori della sicurezza, direttori lavori, collaudatori e collaboratori, secondo regolamento interno e contrattazione decentrata. Era inoltre previsto un 35% della tariffa professionale per atti di pianificazione.

Verifica e validazione dei progetti

Prima dell’avvio della gara, il progetto doveva essere verificato e validato. La verifica mirava ad accertare qualità, compatibilità normativa e coerenza con fattibilità o progetto approvato. Per importi elevati era richiesta la verifica da organismi accreditati.

La validazione formale costituiva presupposto per bandire la gara e richiedeva l’esame in contraddittorio con il progettista. La verifica era incompatibile con la progettazione.

Tipologie di affidamento e sistemi di realizzazione

La legge disciplinava:

• appalto di sola esecuzione;
• appalto integrato;
• concessione di lavori;
• contratti con trasferimento di immobili all’appaltatore in luogo del corrispettivo;
• procedure aperte, ristrette, negoziate, appalto concorso, dialogo competitivo, accordo quadro, sistema dinamico di acquisizione, asta elettronica, concorsi di idee e di progettazione;
• esecuzione in economia per lavori, servizi e forniture entro i limiti previsti.

Per i lavori l’appalto integrato era ammesso solo in casi specifici, ad esempio per forte componente impiantistica/tecnologica, importi sotto 200.000 euro, importi sopra soglia comunitaria, manutenzione/restauro/scavi archeologici o interventi finanziati con fondi UE/CIPE. Per i servizi e forniture complessi era previsto l’uso dell’appalto integrato in casi limitati.

Criteri di aggiudicazione, offerte anomale e verifica dei requisiti

I criteri di aggiudicazione comprendevano prezzo più basso o offerta economicamente più vantaggiosa, con parametri da indicare nel bando. Era disciplinata la verifica del possesso dei requisiti dichiarati, con esclusione in caso di mancata prova.

La legge conteneva anche una dettagliata disciplina delle offerte anormalmente basse, con richiesta di giustificazioni e verifica in contraddittorio. Per i lavori sopra soglia comunitaria era richiamata la normativa di qualificazione speciale.

Alcune disposizioni sulle offerte anomale e sull’esclusione automatica sono state poi dichiarate incostituzionali.

Pubblicità, bandi e termini di gara

La legge stabiliva regole dettagliate di pubblicità per bandi, esiti, preinformazione e avvisi, distinguendo tra appalti sopra soglia e sotto soglia comunitaria. Prevedeva pubblicazione su Gazzetta ufficiale UE, BURAS, sito regionale, albo pretorio comunale, siti istituzionali e quotidiani, con termini differenziati per presentazione domande e offerte.

Il testo ammetteva l’uso di strumenti elettronici e stabiliva che la pubblicazione sul sito regionale sostituisse, in via generale, le altre forme di pubblicità, salvo eccezioni.

Lavori scorporabili, qualificazione e selezione degli operatori

Le stazioni appaltanti dovevano indicare categoria prevalente, categorie scorporabili e importi. I soggetti esecutori dovevano essere qualificati secondo la normativa regionale o statale richiamata.

La selezione degli operatori avveniva con criteri oggettivi e non discriminatori, con verifica dell’assenza di collegamenti o centri decisionali unici. Erano disciplinati i requisiti economico-finanziari e tecnico-professionali per fornitori e prestatori di servizi, nonché i sistemi di qualità e gestione ambientale.

Concessioni e promotore privato

La concessione di lavori era ammessa solo se il corrispettivo consisteva nel diritto di gestire l’opera, eventualmente con prezzo aggiuntivo. La durata poteva superare i 30 anni per garantire l’equilibrio economico-finanziario.

Era prevista la figura del promotore privato: in programmazione le amministrazioni individuavano gli interventi realizzabili con capitale privato e pubblicavano un avviso per la presentazione di proposte. Le proposte dovevano comprendere studio territoriale e ambientale, fattibilità, progetto preliminare, bozza di convenzione, piano economico-finanziario asseverato e garanzie. La proposta giudicata di pubblico interesse poteva condurre a gara e poi a procedura negoziata con il promotore.

Esecuzione, varianti, subappalto, collaudo e regolare esecuzione

La fase esecutiva era regolata in dettaglio:

• consegna dei lavori e avvio del servizio/fornitura;
• sospensioni;
• subappalto;
• varianti in corso d’opera;
• collaudo e certificato di regolare esecuzione.

Le varianti erano ammesse solo in casi tassativi, tra cui sopravvenienze normative, cause impreviste, errori/omissioni progettuali, miglioramenti senza aumento di costo o eventi inerenti ai beni. Per i lavori, il collaudo era ordinario o in corso d’opera in casi specifici; sotto 1.500.000 euro poteva essere sostituito dal certificato di regolare esecuzione. Venivano inoltre dettate norme su tempi, incompatibilità, nomina dei collaudatori, compensi e pubblicità degli elenchi.

Garanzie, assicurazioni e tutela dei lavoratori

Erano previste cauzioni provvisorie e definitive, garanzie fideiussorie, polizze assicurative per l’esecuzione e per la responsabilità civile verso terzi, oltre a polizze decennali in caso di lavori di importo elevato. Era altresì regolato il beneficio della riduzione delle garanzie per le imprese certificate ISO.

Sul piano sociale la stazione appaltante doveva imporre il rispetto dei contratti collettivi, della sicurezza, del DURC e della normativa sul lavoro dei disabili.

Contenzioso e accordo bonario

Per le riserve che potevano incidere in misura sostanziale sul prezzo contrattuale era previsto il ricorso all’accordo bonario secondo il codice dei contratti pubblici richiamato dalla legge. Le controversie erano demandate all’autorità giudiziaria, salvo arbitrato convenzionale.

Osservatorio regionale e trasparenza

Era istituito l’Osservatorio regionale dei lavori pubblici, servizi e forniture, con funzioni di raccolta dati, elaborazione statistica, pubblicazione dei programmi triennali e degli elenchi dei lavori affidati, monitoraggio dei tempi e dei costi e collegamento con le banche dati nazionali. Le stazioni appaltanti dovevano trasmettere all’Osservatorio dati e informazioni sopra determinate soglie di importo.

Qualità architettonica e opere d’arte negli edifici pubblici

La Regione promuoveva concorsi di idee e di progettazione per favorire qualità architettonica e bellezza urbana. Era istituito un fondo per finanziare i concorsi. Per nuovi edifici pubblici o ristrutturazioni totali finanziate dalla Regione, sopra 500.000 euro, era obbligatoria una quota del costo di costruzione da destinare a opere d’arte integrate nell’edificio, con selezione tramite pubblico concorso.

Norme transitorie, abrogazioni ed efficacia temporale

Per le procedure già avviate alla data di entrata in vigore restavano ferme le disposizioni previgenti. La legge entrava in vigore decorsi sessanta giorni dalla pubblicazione.

Il provvedimento è oggi abrogato dalla legge regionale 13 marzo 2018, n. 8, con effetto dal 14 aprile 2018. Inoltre molte singole disposizioni risultano esplicitamente abrogate o dichiarate incostituzionali; di conseguenza il testo non è più applicabile nella pratica attuale.