Sentenza n. 6078/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta, suddivisa in dieci lotti, per l'affidamento del servizio di refezione scolastica mediante accordo quadro. L'impresa appellante, seconda classificata nel lotto n. 4, aveva impugnato l'aggiudicazione al RTI controinteressato, i verbali di gara, il bando e il disciplinare, il silenzio e il successivo diniego di accesso. In primo grado il RTI aggiudicatario aveva proposto ricorso incidentale, deducendo che l'impresa ricorrente avrebbe dovuto essere esclusa per non avere dichiarato la decadenza da una precedente aggiudicazione, disposta per grave inadempimento connesso alla mancata disponibilità del centro di cottura. Il TAR aveva accolto il ricorso incidentale e dichiarato inammissibile il ricorso principale per carenza di legittimazione. In appello sono stati dedotti: violazione degli artt. 95 e 98 del d.lgs. 36/2023, indebita sostituzione del giudice alla stazione appaltante nella valutazione del grave illecito professionale, violazione del principio di proporzionalità e trasformazione di una causa di esclusione non automatica in causa automatica; violazione dell'ordine di esame tra ricorso principale e incidentale; nonché, in via ripropositiva, l'elusione del vincolo di aggiudicazione di massimo due lotti da parte di società collegate, l'omessa dichiarazione relativa alla controllante e ai suoi amministratori, l'illegittimità della clausola che consentiva l'aggiudicazione di due lotti anziché uno, l'erroneità dei punteggi tecnici, l'errata applicazione del soccorso istruttorio e la violazione della prescrizione sulla titolarità del centro di cottura.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto infondato il primo motivo: l'omessa dichiarazione della decadenza da una precedente aggiudicazione, relativa a un servizio analogo e intervenuta poco tempo prima, costituiva omissione di un fatto rilevante per il giudizio di integrità e affidabilità. La decadenza, motivata dall'impossibilità oggettiva di eseguire le prestazioni per la mancata disponibilità del centro di cottura, era stata inoltre accertata con sentenza passata in giudicato. L'omissione impediva alla stazione appaltante di compiere consapevolmente la valutazione di affidabilità e integrava la fattispecie di grave illecito professionale consistente nella fornitura, anche per negligenza, di informazioni false o fuorvianti. Il giudice di primo grado non si era sostituito alla stazione appaltante, ma aveva verificato la radicale omissione dell'informazione necessaria alla valutazione. Il secondo motivo è stato accolto quanto alla necessità di esaminare anche il ricorso principale: l'accoglimento del ricorso incidentale escludente non determina automaticamente l'improcedibilità o l'inammissibilità del ricorso principale, poiché permane l'interesse strumentale alla rinnovazione della gara. Tuttavia, l'esame dei motivi riproposti ha condotto comunque al rigetto dell'appello. Le censure sull'elusione del vincolo di aggiudicazione sono state respinte perché l'art. 4.1 del disciplinare riferiva espressamente il limite massimo di due lotti al medesimo concorrente, anche in caso di partecipazione individuale e in RTI, senza estenderlo alle società formalmente distinte ma collegate societariamente. Il collegamento societario, la comunanza di soci o procuratori e la sede operativa non dimostravano, in assenza di prove inconfutabili di accordi collusivi o influenza reciproca, l'esistenza di un unico centro decisionale rilevante ai fini della lex specialis. La clausola doveva essere interpretata secondo il suo tenore letterale e sistematico, senza integrazioni non ricavabili dal testo. La fusione per incorporazione, intervenuta successivamente alla presentazione delle offerte e non ancora esecutiva al momento della gara, era irrilevante. È stata dichiarata irricevibile per tardività la censura diretta contro la scelta della stazione appaltante di consentire l'aggiudicazione di due lotti anziché uno, poiché la relativa lesività era già desumibile dalle determine a contrarre e dalla lex specialis. Le ulteriori contestazioni sui punteggi tecnici sono state dichiarate improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, in conseguenza dell'infondatezza della censura principale e dell'insussistenza di un'utilità concreta. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 101 c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi non esaminati o assorbiti in primo grado.

• art. 120 c.p.a.

  Disciplina il rito applicabile alle controversie relative alle procedure di affidamento di contratti pubblici.

• art. 59, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Costituisce la base normativa per la conclusione dell'accordo quadro utilizzato nella procedura.

• art. 95, comma 1, lett. e), d.lgs. 36/2023

  Ricondurrebbe tra le cause di esclusione non automatica il grave illecito professionale, nella fattispecie integrato dall'omissione di un'informazione rilevante per la valutazione di affidabilità.

• art. 98, comma 3, lett. b), d.lgs. 36/2023

  fornito, anche per negligenza, informazioni false o fuorvianti suscettibili di influenzare le decisioni sull'esclusione, la selezione o l'aggiudicazione

  L'omessa dichiarazione di una recente decadenza da un'aggiudicazione per grave inadempimento è idonea a integrare un grave illecito professionale, perché impedisce alla stazione appaltante di svolgere una valutazione completa sull'affidabilità dell'operatore.

• art. 2 d.lgs. 36/2023

  Il principio della fiducia concorre a fondare il dovere di leale collaborazione e l'obbligo dell'operatore di fornire informazioni complete.

• art. 5 d.lgs. 36/2023

  Il principio di buona fede rafforza il dovere di collaborazione e trasparenza dell'operatore economico nella procedura di gara.

• art. 94, comma 3, d.lgs. 36/2023

  È stato invocato con riferimento all'obbligo dichiarativo della controllante e dei suoi amministratori, ma la relativa censura è stata respinta.

• art. 4.1 del disciplinare di gara

  Ciascun concorrente può presentare offerta per più lotti e risultare aggiudicatario di un numero massimo di due lotti.

  Il vincolo di aggiudicazione si applica al medesimo concorrente, anche in relazione alla partecipazione individuale e in raggruppamento, ma non può essere esteso per via interpretativa a società formalmente distinte solo perché collegate societariamente, se la lex specialis non lo prevede.

• artt. 1362 e 1363 c.c.

  Le clausole della lex specialis devono essere interpretate secondo i criteri letterale e sistematico; le regole di gara non possono essere integrate con significati non chiaramente desumibili dal testo.

• art. 2359 c.c.

  Il collegamento o controllo societario non comporta automaticamente, ai fini del vincolo di aggiudicazione, l'identificazione delle società come unico concorrente, in assenza di una specifica previsione della lex specialis e di prove di accordi collusivi o influenza reciproca.

Massime di principio

• L'operatore economico partecipante a una gara non può operare un filtro valutativo sulle circostanze da dichiarare: deve fornire tutte le informazioni potenzialmente rilevanti per consentire alla stazione appaltante di svolgere una valutazione piena e consapevole della sua integrità e affidabilità.
• L'omessa dichiarazione di una recente decadenza da un'aggiudicazione relativa a un servizio analogo, motivata da un grave inadempimento e accertata con sentenza passata in giudicato, può integrare il grave illecito professionale consistente nella fornitura di informazioni false o fuorvianti, perché impedisce alla stazione appaltante di esercitare correttamente la propria valutazione discrezionale.
• Nel contenzioso sugli appalti, l'accoglimento del ricorso incidentale escludente non rende automaticamente inammissibile o improcedibile il ricorso principale: permane l'interesse strumentale dell'operatore alla rinnovazione della gara, sicché il ricorso principale deve essere esaminato, potendo la sua infondatezza rendere improcedibile quello incidentale.
• Il vincolo di aggiudicazione deve essere applicato secondo il tenore letterale e sistematico della lex specialis e non può essere esteso a società formalmente distinte, benché collegate o sottoposte a comune controllo, quando il disciplinare riferisca il limite al medesimo concorrente e disciplini soltanto la partecipazione individuale o in raggruppamento.
• Il mero collegamento societario, la comunanza di soci, amministratori o procuratori e la condivisione della sede non dimostrano da soli l'esistenza di un unico centro decisionale rilevante ai fini dell'esclusione o del vincolo di aggiudicazione; occorrono prove inconfutabili di accordi collusivi o di influenza reciproca.
• La clausola della lex specialis che limita il numero di lotti aggiudicabili deve essere impugnata tempestivamente quando la sua lesività sia immediatamente percepibile già dagli atti indittivi o dalla documentazione di gara; la contestazione successiva all'aggiudicazione è tardiva.

Come è indicizzato