Sentenza n. 2584/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società, titolare di una concessione demaniale marittima per l’occupazione di un’area destinata a ristorante-pizzeria, ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto le domande di annullamento degli ordini di introito relativi ai canoni dal 2007 al 2022 e di accertamento della proprietà privata del manufatto, del corretto quantum dei canoni e del diritto al rimborso delle somme asseritamente versate in eccedenza. L’appellante ha sostenuto che il manufatto non fosse divenuto demaniale ai sensi dell’art. 49 cod. nav., poiché il rapporto concessorio sarebbe proseguito senza soluzione di continuità mediante proroghe o rinnovi automatici, anziché attraverso nuove concessioni idonee a determinare l’effetto devolutivo. Ha dedotto contraddittorietà, illogicità, difetto di istruttoria, travisamento della documentazione ed erronea applicazione dell’art. 49 cod. nav., lamentando anche la mancata acquisizione delle licenze del 1996 e del 1998 e l’interpretazione degli atti concessori in contrasto con il loro tenore letterale. Ha inoltre contestato il rilievo attribuito alla mancata impugnazione degli ordini di introito e della nota dell’Agenzia del Demanio dell’11 settembre 2007, sostenendo che l’azione di accertamento della non demanialità del manufatto fosse autonoma. In relazione alla rideterminazione dei canoni e alla cessazione della materia del contendere per gli anni 2021 e 2022, ha censurato la regolazione delle spese secondo la soccombenza ordinaria anziché virtuale. Ha infine contestato la declaratoria di inammissibilità del motivo concernente il conguaglio di € 77.177,15, deducendo l’irrilevanza della mancata impugnazione di alcuni atti presupposti e l’insussistenza di genericità delle censure.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Il Collegio ha ritenuto decisiva la mancata impugnazione della nota dell’Agenzia del Demanio dell’11 settembre 2007, trasmessa alla società insieme all’ordine di introito del canone 2007, nella quale era espressamente dichiarata l’acquisizione del manufatto al demanio statale dal 1997. La nota non è stata considerata un atto meramente interno, poiché era stata portata a conoscenza del concessionario e aveva costituito il presupposto delle successive richieste di pagamento. L’eventuale ambiguità delle concessioni succedutesi nel tempo e le contestazioni sulla qualificazione dei rinnovi non potevano quindi essere fatte valere tardivamente per rimettere in discussione l’effetto demaniale e i canoni fondati su tale qualificazione. Il giudice ha affermato che, anche nell’ambito della giurisdizione esclusiva, l’azione di accertamento non può essere utilizzata per eludere i termini decadenziali di impugnazione degli atti autoritativi, rispetto ai quali la posizione del privato resta di interesse legittimo. L’azione di mero accertamento non costituisce un rimedio alternativo all’azione di annullamento: se soggetta agli stessi termini, non è ammissibile oltre la scadenza; se proponibile senza limiti decadenziali, eluderebbe il principio di certezza delle situazioni giuridiche pubblicistiche. È stata inoltre confermata l’inammissibilità o infondatezza della censura sul conguaglio, poiché l’ordine di pagamento del 3 dicembre 2020, pari a € 77.177,15 e fondato sul monitoraggio del MEF, non era stato impugnato. La censura sulle spese relative alla cessazione della materia del contendere è stata respinta, poiché la soccombenza complessiva della società sui motivi principali prevaleva sul profilo oggetto di cessazione. Le spese dell’appello sono state integralmente compensate in ragione della complessità e peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 49 cod. nav.

  La disposizione è stata esaminata con riferimento all’effetto devolutivo delle opere non amovibili realizzate dal concessionario su area demaniale alla cessazione della concessione e all’instaurazione di una nuova concessione. Nel caso concreto, tuttavia, la questione non è stata riesaminata nel merito perché la società non aveva tempestivamente impugnato l’atto che aveva dichiarato l’acquisizione del manufatto al demanio.

• art. 100 d.l. n. 104/2020, conv. con l. n. 126/2020

  La norma è richiamata in relazione alla definizione agevolata dei canoni demaniali e alla questione del ricalcolo dei canoni per le annualità 2021 e 2022; la relativa censura non ha inciso sull’esito complessivo, determinato dalla soccombenza della società sulle questioni principali.

• art. 12 del codice deontologico forense

  Richiamato, insieme all’art. 28, quale fondamento degli obblighi del difensore verso il cliente, per affermare che la conoscenza degli atti processuali da parte del difensore consente di presumere la conoscenza degli stessi anche da parte della parte rappresentata.

• art. 28, commi 6, 7 e 8, del codice deontologico forense

  Richiamato per sostenere la presunzione di conoscenza da parte della parte degli atti processuali conosciuti e depositati dal difensore nel giudizio.

Massime di principio

• Nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, la qualificazione della situazione giuridica come diritto soggettivo o interesse legittimo conserva rilievo ai fini del regime processuale: gli atti autoritativi lesivi di interessi legittimi devono essere impugnati entro il termine decadenziale, mentre le pretese relative a diritti soggettivi sono soggette al termine di prescrizione.
• L’azione di mero accertamento non può essere utilizzata come rimedio alternativo all’azione di annullamento per eludere la decadenza dall’impugnazione di un atto autoritativo. Essa non consente di ottenere, fuori termine, una pronuncia di illegittimità dell’atto lasciandone intatti gli effetti.
• La nota amministrativa che dichiara l’acquisizione di un manufatto al demanio, se trasmessa al concessionario insieme alla richiesta di pagamento del canone e posta a fondamento delle successive pretese dell’amministrazione, non è un mero atto interno: deve essere tempestivamente impugnata dal destinatario che intenda contestare la demanialità del bene.
• La mancata impugnazione dell’atto autoritativo che qualifica un manufatto come pertinenza demaniale impedisce di rimettere successivamente in discussione tale qualificazione mediante contestazioni rivolte agli ordini di pagamento dei canoni o mediante un’autonoma azione di accertamento.
• La mancata impugnazione dell’ordine di pagamento del conguaglio impedisce di contestare, in via derivata, i criteri di calcolo o gli atti istruttori e presupposti sui quali l’ordine si fonda.
• Quando la cessazione della materia del contendere riguarda soltanto una parte delle questioni, la regolazione delle spese deve considerare l’esito complessivo del giudizio e può prescindere dalla soccombenza virtuale relativa alla sola domanda divenuta priva di oggetto.

Come è indicizzato