Sentenza n. 351/2026 - Bari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale di sospensione dei lavori e ripristino dello stato dei luoghi, il diniego di accertamento della compatibilità paesaggistica, l’archiviazione della SCIA in sanatoria e gli atti presupposti, deducendo due gruppi di censure. In primo luogo, ha sostenuto che gli interventi consistessero in un modesto sbancamento, nel successivo spandimento del terreno e nella formazione di aiuole, riconducibile all’attività edilizia libera ai sensi dell’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001, del glossario di cui al d.m. 2 marzo 2018 e degli interventi di arredo pertinenziale. Ha inoltre invocato l’esonero dall’autorizzazione paesaggistica previsto dai punti A.13 e A.19 dell’Allegato A al d.P.R. n. 31/2017, sostenendo che fosse già stata rilasciata un’autorizzazione paesaggistica per opere precedenti e che il Comune avesse già assentito un lieve movimento di terra mediante nulla osta. In secondo luogo, ha contestato l’applicazione delle NTA del PPTR pugliese, sostenendo che lo sbancamento non avrebbe alterato in modo significativo la morfologia del versante né la vegetazione arborea o arbustiva e che l’area, inserita in un contesto urbano, non sarebbe stata interessata dai vincoli valorizzati dall’amministrazione. Ha dedotto violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 380/2001, del d.P.R. n. 31/2017, degli artt. 146, 167 e 181 del d.lgs. n. 42/2004 e delle NTA del PPTR, nonché eccesso di potere per violazione del principio di legalità, travisamento, errore di fatto, difetto di istruttoria, contraddittorietà e ingiustizia manifesta.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e ritenuto legittimi i provvedimenti impugnati. Dagli accertamenti del sopralluogo congiunto del 15 maggio 2019 e dalla documentazione fotografica risultava che l’intervento non consisteva in un lieve livellamento, ma in uno scavo o sbancamento di terreno superficiale e roccia, con altezza variabile da circa 0,40 a 2 metri e superficie stimata tra 400 e 500 metri quadrati, tale da modificare sensibilmente la morfologia dei luoghi. Il dato decisivo era l’altezza e la consistenza dello sbancamento, non superate dalle contestazioni della ricorrente relative al solo volume di terreno movimentato. L’intervento non era connesso ad attività agricola o agro-silvo-pastorale e non rientrava quindi nell’attività edilizia libera prevista dall’art. 6, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001; neppure era riconducibile alle aree ludiche o agli elementi di arredo di cui alla lett. e-quinquies). Il glossario del d.m. 2 marzo 2018 non era applicabile, poiché le opere concrete erano diverse e più rilevanti rispetto alle attività ivi contemplate. Il punto A.13 dell’Allegato A al d.P.R. n. 31/2017 riguardava interventi minori di manutenzione, sostituzione o adeguamento di recinzioni e muri esistenti, mentre nel caso esaminato vi era uno sbancamento ex novo; il punto A.19 riguardava invece specifici interventi agro-silvo-pastorali, anch’essi estranei alla fattispecie. L’autorizzazione paesaggistica precedentemente rilasciata concerneva una diversa pratica e opere diverse, relative alla fondazione di un muro di recinzione, e non poteva estendersi al successivo sbancamento. Quanto alle NTA del PPTR, il terreno era gravato dal vincolo relativo ai versanti e dal vincolo boschivo. Lo sbancamento era incompatibile con l’art. 53, comma 2, lett. A1, delle NTA, perché comportava un’alterazione dell’assetto morfologico del versante; inoltre, dalle ortofoto risultava la preesistenza di specie forestali adulte non più presenti, con conseguente applicabilità dell’art. 63, comma 2, lett. A1, relativo alla trasformazione o rimozione della vegetazione arborea o arbustiva. Non era applicabile la disciplina derogatoria dell’art. 63, comma 3, né assumevano rilievo decisivo l’ordinanza di dissequestro penale, riferita a opere diverse, o i generici richiami a lavori eseguiti dall’Acquedotto Pugliese. Sono state integralmente compensate le spese processuali per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 6, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380/2001

  nessun titolo abilitativo è richiesto per i movimenti di terra soltanto se "strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali"

  L’esenzione dall’obbligo del titolo edilizio riguarda esclusivamente i movimenti di terra strettamente connessi all’attività agricola o alle pratiche agro-silvo-pastorali; gli sbancamenti destinati ad altri usi e idonei ad alterare la morfologia o il tessuto urbanistico del territorio richiedono un titolo abilitativo.

• art. 6, comma 1, lett. e-quinquies), d.P.R. n. 380/2001

  non necessitano di alcun titolo abilitativo edilizio le aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici

  La disposizione non si applica a uno sbancamento rilevante del terreno, non riconducibile a un’area ludica o a un elemento di arredo pertinenziale.

• d.m. 2 marzo 2018, punti 34, 35 e 43

  Le voci del glossario riguardano attività agricole, movimenti di terra strettamente pertinenti all’agricoltura e opere di arredo da giardino; non comprendono uno sbancamento significativo che modifichi la morfologia dei luoghi.

• Allegato A, punti A.13 e A.19, d.P.R. n. 31/2017

  Le esenzioni dall’autorizzazione paesaggistica riguardano, rispettivamente, interventi minori di manutenzione, sostituzione o adeguamento di recinzioni e muri esistenti e specifiche opere agro-silvo-pastorali; non coprono la realizzazione ex novo di un rilevante sbancamento.

• artt. 146, 167 e 181 d.lgs. n. 42/2004

  Gli interventi paesaggisticamente rilevanti realizzati in area vincolata devono essere sottoposti al procedimento autorizzatorio o di accertamento di compatibilità paesaggistica previsto dalla disciplina del Codice dei beni culturali e del paesaggio.

• art. 53, comma 2, lett. A1, NTA del PPTR pugliese

  sono considerati non ammissibili gli interventi che comportano "alterazioni degli equilibri idrogeologici o dell’assetto morfologico generale del versante"

  In area gravata dal vincolo relativo ai versanti, è non ammissibile l’intervento che, per consistenza e modalità, alteri la morfologia generale del versante.

• art. 63, comma 2, lett. A1, NTA del PPTR pugliese

  sono considerati non ammissibili gli interventi che comportano "trasformazione e rimozione della vegetazione arborea od arbustiva"

  In presenza del vincolo boschivo, la trasformazione o rimozione della vegetazione arborea o arbustiva impedisce l’accertamento della compatibilità paesaggistica, salvo le specifiche eccezioni previste dalla norma.

• art. 63, comma 3, NTA del PPTR pugliese

  La disposizione ammette specifiche categorie di interventi, ma non opera quando l’opera concreta consiste in uno sbancamento rilevante e nella modifica della morfologia del versante, estranei alle fattispecie elencate.

Massime di principio

• I movimenti di terra sono esenti dal titolo edilizio soltanto quando siano strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola o alle pratiche agro-silvo-pastorali; se sono destinati ad altri usi e comportano una trasformazione apprezzabile della morfologia del territorio, necessitano di un titolo abilitativo edilizio.
• Per qualificare un movimento di terra come lieve e non soggetto a titolo edilizio non è sufficiente considerare il solo volume del materiale movimentato: assumono rilievo anche l’altezza dello sbancamento, l’estensione dell’area interessata e l’incidenza complessiva sulla morfologia dei luoghi.
• Le voci del glossario dell’attività edilizia libera e le esenzioni paesaggistiche relative a recinzioni, muri e opere agro-silvo-pastorali non possono essere applicate analogicamente a uno sbancamento realizzato ex novo e di consistenza significativa.
• Un’autorizzazione paesaggistica rilasciata per una determinata opera e nell’ambito di una specifica pratica non legittima opere successive, ulteriori o materialmente diverse da quelle oggetto dell’autorizzazione.
• In area soggetta al vincolo dei versanti, uno sbancamento che modifichi in modo evidente la morfologia del terreno è incompatibile con le NTA del PPTR; in area gravata anche dal vincolo boschivo, la rilevata rimozione o trasformazione della vegetazione arborea o arbustiva costituisce ulteriore ragione ostativa all’accertamento di compatibilità paesaggistica.

Come è indicizzato