Sentenza n. 1804/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza sindacale adottata ai sensi dell’art. 54 d.lgs. 267/2000, deducendo: l’incompetenza del Sindaco e il difetto dei presupposti formali e sostanziali per l’esercizio del potere contingibile e urgente, nonché violazione degli artt. 54, 107 e 7-bis d.lgs. 267/2000, dell’art. 97 Cost. e vizi di eccesso di potere; l’incompetenza comunale a disciplinare lo spandimento e l’utilizzo dei gessi e dei carbonati di defecazione, materia regolata dalla normativa statale sui rifiuti e sui fertilizzanti, con violazione degli artt. 184-ter e 195 d.lgs. 152/2006, dell’art. 117 Cost., del d.lgs. 75/2010, della normativa europea e delle disposizioni tecniche statali e regionali; l’incompetenza del Comune in materia di tutela della qualità dell’aria e di impatto odorigeno, essendo le competenze comunali meramente attuative della disciplina regionale; l’illegittimità sostanziale delle prescrizioni per violazione della normativa agricola, ambientale e sui fertilizzanti, nonché per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, difetto di istruttoria e motivazione e disparità di trattamento; infine, la violazione dei principi di economia circolare, proporzionalità, non discriminazione e libertà di iniziativa economica, in quanto le prescrizioni avrebbero ostacolato il recupero agronomico dei rifiuti.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l’ordinanza. Ha ritenuto fondata la censura relativa alla carenza dei presupposti dell’art. 54 d.lgs. 267/2000: il potere extra ordinem richiede contingibilità, urgenza, imprevedibilità o straordinarietà della situazione di pericolo, concreta attualità del rischio, provvisorietà degli effetti, adeguata istruttoria e motivazione. Nel caso concreto l’ordinanza si fondava su generiche segnalazioni di disagio olfattivo e introduceva divieti e modalità di spandimento in via permanente, senza dimostrare un grave pericolo per l’incolumità pubblica o la sicurezza urbana, né l’impossibilità di utilizzare gli strumenti ordinari. Il disagio olfattivo, per come rappresentato, non integrava un pericolo attuale e grave; inoltre, l’attività era già disciplinata dalla legge. Il Sindaco aveva quindi utilizzato il potere contingibile e urgente per introdurre surrettiziamente una disciplina regolamentare permanente, in violazione del principio di legalità e tipicità. Il TAR ha inoltre ritenuto fondata l’incompetenza comunale nel settore dei gessi e carbonati di defecazione. Anche quando tali prodotti, a seguito del trattamento, perdono la qualifica di rifiuto e diventano fertilizzanti o prodotti end of waste, la competenza normativa resta statale: la materia rientra nella tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e l’art. 5 d.lgs. 75/2010 attribuisce al Ministro competente, con gli altri Ministri interessati, il potere di vietare o subordinare a condizioni la circolazione e l’immissione sul mercato dei fertilizzanti in presenza di rischi qualificati. Il Comune non disponeva pertanto di potestà normativa autonoma. È stata accolta anche la censura relativa alla qualità dell’aria: secondo la disciplina regionale, ai Comuni residuano poteri meramente attuativi, da esercitare nei limiti dei piani regionali e provinciali; la disciplina regionale richiamata, inoltre, faceva salve le pratiche agricole con interramento immediato o contestuale alla distribuzione. Le ulteriori censure di merito sulle singole prescrizioni sono state dichiarate assorbite. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 3.000 oltre accessori, rimborso del contributo unificato e quanto già liquidato per la fase cautelare.

Norme richiamate

• art. 54 d.lgs. 267/2000

  Il potere sindacale contingibile e urgente richiede contingibilità, urgenza, imprevedibilità o straordinarietà della situazione di pericolo, attualità del rischio, provvisorietà degli effetti, adeguata istruttoria e motivazione; non può essere utilizzato per introdurre regole permanenti in una materia già disciplinata dagli strumenti ordinari.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno dell’incompetenza dell’organo sindacale.

• art. 195, comma 2, lett. o), d.lgs. 152/2006

  l'adozione delle norme tecniche, delle modalità e delle condizioni di utilizzo del prodotto ottenuto mediante compostaggio, con particolare riferimento all'utilizzo agronomico come fertilizzante, ai sensi del decreto legislativo 29 aprile 2010, n. 75, e del prodotto di qualità ottenuto mediante compostaggio da rifiuti organici selezionati alla fonte con raccolta differenziata

  La competenza normativa sulle modalità e condizioni di utilizzo agronomico dei prodotti considerati è statale; la disciplina è stata ritenuta applicabile anche ai gessi e ai carbonati di defecazione in base all’Allegato 3 d.lgs. 75/2010.

• art. 117, comma 1, lett. s), Cost.

  La materia della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema è di competenza legislativa esclusiva statale; da ciò il TAR fa derivare l’assenza di potestà regolamentare comunale autonoma nella materia controversa.

• art. 5 d.lgs. 75/2010

  La clausola di salvaguardia attribuisce allo Stato, tramite provvedimento ministeriale adottato di concerto con i Ministri interessati, il potere di vietare o condizionare la circolazione e l’immissione sul mercato dei fertilizzanti quando presentino rischi per la salute, la sicurezza o l’ambiente.

• Allegato 3 d.lgs. 75/2010

  Disciplina le caratteristiche dei gessi e dei carbonati di defecazione che consentono il loro impiego come fertilizzanti e il venir meno della qualifica di rifiuto.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione al difetto di motivazione dell’ordinanza; la questione è rimasta assorbita per l’accoglimento delle censure di incompetenza e carenza dei presupposti del potere contingibile e urgente.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione al principio di legalità dell’azione amministrativa.

• art. 179 d.lgs. 152/2006

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di gestione dei rifiuti e di economia circolare; la relativa censura è rimasta assorbita.

• art. 184-ter d.lgs. 152/2006

  Richiamato in relazione alla perdita della qualifica di rifiuto dei prodotti ottenuti dal trattamento; la censura è stata esaminata nel quadro della disciplina statale sui fertilizzanti.

• L.R. Piemonte 43/2000

  Attribuisce ai Comuni, nella materia della qualità dell’aria, potestà meramente attuative nei limiti della pianificazione regionale e provinciale.

• D.G.R. Piemonte 26 febbraio 2021, n. 9-2916

  Ha introdotto limitazioni regionali sulle pratiche agricole, facendo salve le fertilizzazioni con interramento immediato o contestuale alla distribuzione.

• D.P.G.R. Piemonte 29 ottobre 2007, n. 10/R

  Disciplina le modalità di impiego dei prodotti oggetto della controversia; la disciplina regionale è stata richiamata per evidenziare la salvezza delle modalità ordinarie di distribuzione con interramento immediato o contestuale.

Massime di principio

• Il potere contingibile e urgente previsto dall’art. 54 d.lgs. 267/2000 è un potere extra ordinem utilizzabile soltanto in presenza di una situazione imprevedibile o straordinaria, di un pericolo concreto e attuale per la pubblica incolumità o la sicurezza urbana, dell’urgenza di intervenire, dell’impossibilità di utilizzare gli strumenti ordinari e della provvisorietà degli effetti; tali presupposti devono risultare da un’adeguata istruttoria e dalla motivazione del provvedimento.
• Un’ordinanza sindacale contingibile e urgente non può essere utilizzata per introdurre divieti o prescrizioni permanenti e generali in una materia già disciplinata dalla legge, poiché ciò si traduce nell’esercizio surrettizio di una potestà normativa estranea al potere extra ordinem e incompatibile con i principi di legalità e tipicità.
• Il disagio olfattivo genericamente segnalato dalla collettività, in assenza di elementi istruttori che dimostrino un pericolo grave, attuale e concreto per la pubblica incolumità o la salute pubblica, non è sufficiente a legittimare l’adozione di un’ordinanza contingibile e urgente.
• La disciplina delle modalità e condizioni di utilizzo dei gessi e dei carbonati di defecazione, anche quando tali prodotti abbiano perso la qualifica di rifiuto e siano qualificabili come fertilizzanti, appartiene alla competenza normativa statale; il Comune non può introdurre una regolamentazione autonoma e difforme.
• In materia di tutela della qualità dell’aria, quando la legislazione regionale attribuisce ai Comuni poteri meramente attuativi dei piani e delle misure regionali o provinciali, l’ente comunale non può introdurre una disciplina autonoma della distribuzione dei fertilizzanti organici.

Come è indicizzato