Sentenza n. 1400/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La società concessionaria ha impugnato il provvedimento regionale che ha dichiarato la decadenza dalla concessione demaniale marittima relativa a un'area di circa 2.454 mq destinata a parcheggio asservito a uno stabilimento balneare. La decadenza è stata adottata ai sensi dell'art. 47, comma 1, lettere a) e f), del Codice della navigazione, dopo sopralluoghi che avevano rilevato, tra l'altro, lo stato di degrado dell'area, accessi non conformi alla disciplina dei passi carrabili e privi di adeguate condizioni di sicurezza, mancata realizzazione di una fascia a verde, alterazione non autorizzata del fondo, mancata pulizia dell'area e taglio di alberi senza autorizzazione. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto la violazione delle garanzie partecipative, sostenendo che la comunicazione di avvio del procedimento non avesse preannunciato alcune specifiche contestazioni poi poste a fondamento della decadenza. Con il secondo motivo ha contestato la sussistenza e l'imputabilità degli inadempimenti, richiamando il carattere stagionale della concessione, lo stato dei luoghi preesistente al subingresso, le segnalazioni rivolte all'Amministrazione e l'asserita inapplicabilità di alcune prescrizioni regionali alle concessioni per parcheggio. Ha inoltre dedotto sviamento, contraddittorietà, illogicità, difetto di istruttoria e violazione dei principi di proporzionalità, buona fede e correttezza. Con il terzo motivo ha contestato le singole violazioni, sostenendo che alcune prescrizioni non fossero contenute nel titolo concessorio, che le condotte fossero imputabili al precedente concessionario e che l'Amministrazione avrebbe dovuto effettuare controlli periodici e concedere una proroga prima della decadenza. Con i motivi aggiunti la società ha ulteriormente contestato la qualificazione degli accessi come passi carrabili, la rilevanza delle prescrizioni urbanistiche e paesaggistiche, l'alterazione del fondo e il taglio degli alberi. Ha inoltre impugnato atti comunali e regionali relativi alla possibile destinazione pubblica dell'area, alla sua asserita scadenza e alla circolare regionale sulle concessioni a parcheggio, deducendo sviamento, violazione della disciplina sulle proroghe, lesione dell'affidamento e disparità di trattamento. Successivamente ha rinunciato alle censure relative alla nota comunale e alla circolare, chiedendo la declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e ha dichiarato i motivi aggiunti in parte infondati e in parte improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, previa estromissione del Comune di Catania per carenza di legittimazione passiva rispetto agli atti residui. Quanto alla partecipazione procedimentale, il Collegio ha ritenuto sufficiente la comunicazione di avvio, poiché essa indicava l'oggetto del procedimento, il possibile fondamento normativo della decadenza e le principali risultanze del sopralluogo, incluse le criticità relative agli accessi e alla sicurezza. L'art. 8 l. 241/1990 non impone che l'avviso anticipi in modo identico e completo tutti i contenuti del provvedimento finale: tra comunicazione di avvio e atto conclusivo deve sussistere un rapporto di aderenza, non di assoluta identità. Le ulteriori specificazioni contenute nel provvedimento finale erano coerenti con il medesimo oggetto e con gli esiti dell'istruttoria, anche alla luce delle osservazioni della concessionaria. Il motivo sullo sviamento è stato respinto perché la decadenza risultava coerente con la funzione tipica di risoluzione unilaterale del rapporto concessorio per grave inadempimento. La ricorrente non aveva fornito elementi precisi e concordanti idonei a dimostrare il perseguimento di una finalità diversa da quella istituzionale. Il successivo ritiro della richiesta comunale di concessione dell'area aveva inoltre escluso la prospettata finalità di attribuire l'area al concessionario limitrofo. Il Collegio ha ritenuto irrilevante che alcune violazioni potessero essere iniziate sotto il precedente concessionario: il subingresso determina il trasferimento della responsabilità per la corretta gestione del rapporto concessorio, e la società era divenuta, dal 2021, l'unico soggetto detentore dell'area, disponendo di un periodo pluriennale per adeguarla agli obblighi di legge e di concessione. Il carattere stagionale del titolo non escludeva la rilevanza di violazioni strutturali o permanenti, quali l'alterazione del suolo, il taglio degli alberi e la conformazione degli accessi. Inoltre, i sopralluoghi effettuati a ridosso dell'inizio della stagione consentivano di valutare tempestivamente le condizioni di sicurezza dell'area. Il TAR ha precisato che il riferimento, nel provvedimento impugnato, ad alcune clausole dell'atto d'obbligo relativo a una diversa concessione balneare era errato, perché tali clausole non riguardavano la concessione del parcheggio. Tuttavia, l'atto era plurimotivato e conservava autonome ragioni sufficienti, tra cui la non conformità degli accessi, la carenza di sicurezza, l'alterazione non autorizzata del fondo e il taglio degli alberi. Perciò l'eventuale caducazione di uno dei capi motivazionali non avrebbe comportato l'annullamento del provvedimento. Quanto all'art. 47, comma 2, Codice della navigazione, il Collegio ha chiarito che la facoltà di concedere una proroga riguarda esclusivamente le ipotesi di cui alle lettere a) e b) del comma 1; non sussiste invece un analogo obbligo o potere di proroga per le inadempienze riconducibili alla lettera f). Anche per le ipotesi in cui la proroga sia astrattamente possibile, la decadenza deve rispettare proporzionalità, necessità e adeguatezza ed essere sorretta da inadempimenti gravi, provati in modo preciso e concordante. Nel caso concreto, le violazioni riconducibili alla lettera f), incidendo sulla sicurezza degli utenti e sull'integrità dell'area demaniale, erano sufficienti a sostenere la decadenza. L'accesso al parcheggio è stato qualificato come passo carrabile, poiché costituisce accesso veicolare a un'area laterale idonea allo stazionamento di veicoli; doveva quindi essere individuato con l'apposito segnale ai sensi dell'art. 22, comma 3, Codice della strada. La documentazione fotografica evidenziava inoltre ostacoli, ridotta visibilità e condizioni pericolose di ingresso e uscita. La pluralità e la gravità degli inadempimenti avevano compromesso il rapporto fiduciario tra concedente e concessionario, sicché la scelta decadenziale non è stata ritenuta sproporzionata né illogica. I motivi aggiunti sono stati ritenuti infondati nella parte relativa alle ulteriori censure sul provvedimento di decadenza, per le medesime ragioni. Sono stati invece dichiarati improcedibili, per sopravvenuto difetto di interesse, nella parte concernente la nota comunale e la circolare regionale, in seguito alla rinuncia della ricorrente e al venir meno dell'interesse alla decisione. Le spese sono state compensate tra tutte le parti per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 47 Codice della navigazione

  "L'amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario"; "Nel caso di cui alle lettere a) e b) l'amministrazione può accordare una proroga al concessionario"

  La decadenza può essere dichiarata per mancata esecuzione delle opere prescritte e per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione o imposti da legge o regolamento. La proroga è configurabile, nell'esercizio di una facoltà discrezionale, solo per le ipotesi delle lettere a) e b), non per l'inadempienza di cui alla lettera f).

• art. 5, commi 1 e 2, d.P.R. 296/2005

  "In caso di inadempimento degli obblighi derivanti dalla concessione"; "La competente filiale dell'Agenzia del demanio dispone accertamenti periodici"

  La disciplina degli accertamenti periodici non impedisce all'Amministrazione concedente di procedere alla decadenza sulla base di sopralluoghi specifici quando siano accertate violazioni gravi e attuali.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  "l'oggetto del procedimento promosso"

  La comunicazione di avvio deve rendere conoscibile l'oggetto del procedimento e i relativi elementi essenziali, ma non deve anticipare in modo completo e identico il contenuto del provvedimento finale. È sufficiente un rapporto di aderenza tra avviso e decisione conclusiva.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di buona fede e correttezza dell'azione amministrativa concorre a imporre una valutazione proporzionata e coerente degli inadempimenti, ma non impedisce la decadenza quando plurime violazioni gravi compromettano la sicurezza e il rapporto fiduciario.

• art. 22, comma 3, d.lgs. 285/1992

  "I passi carrabili devono essere individuati con l'apposito segnale, previa autorizzazione dell'ente proprietario"

  L'accesso veicolare a un'area privata laterale destinata allo stazionamento di veicoli costituisce passo carrabile e deve essere segnalato secondo la disciplina del Codice della strada.

• art. 3, comma 1, n. 37), d.lgs. 285/1992

  "l'accesso ad un'area laterale idonea allo stazionamento di uno o più veicoli"

  La definizione di passo carrabile comprende l'accesso a un'area laterale destinata al parcheggio, anche quando l'area sia demaniale e la gestione sia affidata a un privato mediante concessione.

• art. 46 Codice della navigazione

  Il subingresso nella concessione ha natura derivativa e comporta il trasferimento in capo al concessionario subentrante della responsabilità per la conformità della gestione agli obblighi legali e concessori.

• art. 1455 c.c.

  La decadenza dalla concessione demaniale è assimilata a una risoluzione unilaterale per inadempimento e richiede violazioni di gravità tale da compromettere il proficuo prosieguo del rapporto.

Massime di principio

• La comunicazione di avvio del procedimento deve indicare l'oggetto della procedura e rendere conoscibili gli elementi essenziali che consentano la partecipazione dell'interessato, ma non deve anticipare in modo identico, completo e definitivo tutte le ragioni del provvedimento finale; tra avviso e decisione conclusiva è sufficiente un rapporto di aderenza sostanziale.
• La decadenza da una concessione demaniale per inadempimento richiede violazioni effettive, gravi e adeguatamente provate, valutate in rapporto agli interessi pubblici perseguiti, alla sicurezza degli utenti e alla compromissione del rapporto fiduciario tra concedente e concessionario.
• La proroga prevista dall'art. 47, comma 2, del Codice della navigazione è una facoltà discrezionale riferita alle ipotesi di cui alle lettere a) e b) del comma 1 e non si applica alle inadempienze riconducibili alla lettera f). Anche quando la proroga sia astrattamente possibile, la scelta della decadenza deve rispettare i principi di proporzionalità, necessità e adeguatezza.
• Il subingresso nella concessione demaniale ha natura derivativa: il concessionario subentrante assume la responsabilità della gestione e deve adeguare l'area agli obblighi di legge e di concessione, anche quando alcune irregolarità siano state originate dal precedente concessionario.
• Un provvedimento amministrativo plurimotivato non deve essere annullato se almeno una delle motivazioni autonome poste a fondamento del dispositivo risulta legittima e sufficiente a sostenerlo; in tal caso il giudice può assorbire le censure relative alle altre motivazioni per carenza di interesse concreto alla loro decisione.
• L'accesso veicolare a un'area laterale destinata allo stazionamento di veicoli costituisce passo carrabile ai sensi del Codice della strada e deve essere individuato mediante apposita segnaletica; la violazione di tale obbligo e la presenza di condizioni pericolose possono concorrere a fondare la decadenza da una concessione demaniale.

Come è indicizzato