Sentenza n. 6621/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

L’appellante contestava la sentenza di primo grado deducendo la violazione degli artt. 29 e 41 c.p.a., poiché il TAR aveva ritenuto tardiva l’impugnazione della delibera comunale che aveva fissato l’addizionale in euro 1,50 per passeggero. Sosteneva che la lesione fosse divenuta concreta e attuale soltanto con l’approvazione e pubblicazione del regolamento comunale definitivo, avvenuta nell’aprile 2024, sicché il ricorso notificato il 17 giugno 2024 sarebbe stato tempestivo. Nel merito, riproponeva i motivi non esaminati in primo grado: violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza per la mancata graduazione della tariffa in relazione alla lunghezza delle tratte e alla tipologia dei passeggeri; violazione dell’autovincolo derivante dalla precedente delibera di giunta, che aveva previsto la possibilità di rimodulare la tariffa; eccessività della misura per i viaggiatori di medio e corto raggio; difetto di istruttoria per la mancata considerazione delle ricadute economiche sul comparto marittimo; violazione degli obblighi partecipativi per la mancata consultazione delle compagnie di navigazione. Il Comune aveva eccepito anche l’improcedibilità dell’appello per la mancata impugnazione delle determinazioni relative alle annualità successive.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di improcedibilità, ritenendo che la mancata impugnazione delle determinazioni relative alle annualità successive non facesse venir meno l’interesse a ottenere l’annullamento della disciplina riferita al 2024. Ha accolto i motivi d’appello relativi alla tardività, riformando la motivazione del TAR: l’impugnazione era tempestiva perché la lesione concreta e attuale si era prodotta soltanto con l’approvazione del regolamento definitivo da parte del Consiglio comunale, che aveva cristallizzato la tariffa in misura fissa e indifferenziata. Le precedenti delibere non erano immediatamente lesive: quella del dicembre 2023 conteneva una mera riserva di rimodulazione; quella del marzo 2024 aveva natura organizzativa; la proposta di regolamento non era ancora lesiva in quanto atto preparatorio. Nel merito, tuttavia, l’appello è stato respinto. La normativa statale istitutiva dell’addizionale non imponeva una graduazione proporzionale rispetto alla tratta o alla tipologia di passeggero. L’addizionale aveva natura tributaria e finalità di risanamento dei bilanci comunali, non costituiva il corrispettivo di servizi portuali e non era quindi soggetta a un rapporto sinallagmatico né doveva essere parametrata ai relativi costi o alla lunghezza dei percorsi. La precedente delibera comunale aveva previsto soltanto una facoltà, non un obbligo, di rimodulazione e non aveva creato un autovincolo. La scelta tra tariffa fissa e tariffa graduata rientrava nella discrezionalità amministrativa e la misura di euro 1,50, collocata a metà della forbice legislativa, non risultava sindacabile sotto il profilo della proporzionalità. Il motivo sul difetto di istruttoria è stato ritenuto generico e ipotetico, in assenza di un principio di prova sulle ricadute economiche lamentate. È stata esclusa anche la violazione della partecipazione procedimentale, poiché il regolamento era un atto normativo o amministrativo generale, rispetto al quale l’art. 13 l. 241/1990 esclude l’applicazione delle regole partecipative. Il Regolamento UE n. 352/2017 riguardava inoltre i diritti d’uso dell’infrastruttura portuale, diversi dall’addizionale tributaria. L’appello è stato quindi rigettato e la sentenza di primo grado confermata con diversa motivazione. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 572, l. 234/2021

  Prevede, nel quadro della disciplina statale richiamata, la possibilità di istituire l’addizionale comunale sui diritti di imbarco portuali per i comuni sede di porti o aeroporti interessati da situazioni di dissesto.

• art. 43, comma 2, d.l. 50/2022

  Fondamento legislativo dell’addizionale comunale; non impone la graduazione proporzionale della misura in relazione alla tratta o alla tipologia di passeggero.

• artt. 29 e 41 c.p.a.

  Disciplinano, secondo la decisione, il termine e la tempestività dell’azione di annullamento; la lesività decorre dall’atto che rende definitiva la misura contestata.

• art. 13 l. 241/1990

  le norme sulla partecipazione “non si applicano nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali”.

  Esclude gli obblighi partecipativi nei procedimenti diretti all’adozione di atti regolamentari o amministrativi generali, come il regolamento sull’addizionale applicabile alla generalità dei passeggeri.

• Regolamento UE n. 352/2017

  Le disposizioni sulla consultazione degli operatori e dei vettori portuali riguardano la tariffazione mediante diritti d’uso dell’infrastruttura portuale e non si estendono automaticamente a un’addizionale tributaria comunale.

Massime di principio

• Quando una misura amministrativa è preceduta da atti preparatori, proposte o atti non definitivi, l’onere di immediata impugnazione sorge soltanto con l’atto che rende la misura concretamente, attualmente e definitivamente lesiva della posizione del destinatario.
• Un’addizionale tributaria comunale destinata al reperimento di risorse per il risanamento del bilancio dell’ente non ha natura sinallagmatica rispetto ai servizi portuali e non deve essere necessariamente parametrata ai costi dei servizi, alla lunghezza delle tratte o alla tipologia dei passeggeri.
• La previsione, in un atto amministrativo non definitivo, della mera facoltà dell’amministrazione di rimodulare una tariffa non costituisce autovincolo né impone l’adozione della tariffa graduata nell’atto definitivo.
• La scelta dell’importo di un tributo entro la forbice stabilita dalla legge rientra, salvo manifesta irragionevolezza o altri vizi evidenti, nella discrezionalità dell’amministrazione e non è sindacabile nel merito dal giudice amministrativo.
• La deduzione di un difetto di istruttoria fondato su ipotetiche ricadute economiche richiede almeno un principio di prova, quale analisi di mercato, dati previsionali o elementi di bilancio; in mancanza, la censura è generica e inammissibile.
• Gli obblighi di partecipazione procedimentale non si applicano all’adozione di regolamenti o atti amministrativi generali; le norme europee sulla consultazione degli operatori relative ai diritti d’uso dell’infrastruttura portuale non si applicano a una distinta addizionale tributaria.

Come è indicizzato