Sentenza n. 199/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente impugnava il diniego dell'attestato di libera circolazione richiesto ai sensi dell'art. 68 d.lgs. 42/2004 per un dipinto attribuito a Paul Cézanne, nonché, con motivi aggiunti, il successivo decreto di dichiarazione di interesse artistico e storico particolarmente importante ai sensi degli artt. 10, comma 3, lett. a), e 13 d.lgs. 42/2004. Deduceva, in sintesi: violazione dell'art. 68 d.lgs. 42/2004, illogicità, ingiustizia manifesta, difetto ed errore di istruttoria, violazione del principio del contrarius actus, contraddittorietà e carenza di motivazione, valorizzando il precedente rilascio di un attestato di libera circolazione; violazione del termine di quaranta giorni previsto dall'art. 68, comma 3, d.lgs. 42/2004, con asserita perdita del potere dell'Amministrazione; erroneità dei presupposti, travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione, irragionevolezza e sviamento, sostenendo l'insussistenza dei presupposti sostanziali per negare la libera circolazione alla luce del DM 537/2017 e dell'assenza di un'attinenza del dipinto alla storia culturale italiana; infine, incompatibilità degli artt. 64-bis, 65 e 68 d.lgs. 42/2004 con il diritto dell'Unione europea e richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia ex art. 267 TFUE, per asserita lesione della libera circolazione delle merci. I motivi aggiunti deducevano l'illegittimità derivata del vincolo rispetto ai vizi denunciati contro il diniego.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha escluso la contraddittorietà dell'azione amministrativa: il precedente rilascio dell'attestato era avvenuto quando l'autenticità dell'opera non era ancora stata definitivamente accertata e aveva consentito alla proprietaria di acquisire ulteriori attestazioni; nel frattempo erano state svolte indagini diagnostiche e acquisite tre valutazioni tecniche convergenti sull'autenticità e sull'eccezionale qualità dell'opera. Ha escluso anche la violazione del termine di quaranta giorni, rilevando la complessa interlocuzione procedimentale, le ulteriori attività istruttorie e il comportamento ondivago della ricorrente, che aveva prima chiesto la trasformazione dell'istanza in autorizzazione all'esportazione temporanea e poi vi aveva rinunciato. In ogni caso, il termine previsto dall'art. 68, comma 3, è stato qualificato come ordinatorio: la sua inosservanza non determina né l'illegittimità dell'atto tardivo né l'estinzione del potere ministeriale, in assenza di una previsione legislativa di perentorietà o di decadenza. Quanto alle valutazioni sostanziali, il TAR ha riconosciuto l'ampia discrezionalità tecnica dell'Amministrazione nella valutazione dell'interesse culturale e ha limitato il sindacato alla verifica dell'attendibilità tecnico-scientifica, della plausibilità e dell'assenza di illogicità, contraddittorietà o irragionevolezza. La motivazione amministrativa, fondata sulla qualità artistica, sull'originalità, sulla rarità dell'opera, sulla sua provenienza e sulla scarsità di opere analoghe nelle collezioni pubbliche italiane, è stata ritenuta coerente e sufficientemente istruita. Il giudice ha precisato che gli elementi e criteri del DM 537/2017 non devono essere necessariamente tutti considerati, essendo sufficiente che il provvedimento sia autonomamente sorretto da elementi idonei, nella specie qualità artistica e rarità. Ha inoltre ritenuto irrilevante che l'autore fosse francese, poiché il dipinto presentava comunque attinenza alla storia collezionistica italiana e rilevanza per l'influenza esercitata dall'artista sulle avanguardie anche italiane. Ha infine escluso il contrasto con il diritto UE: l'art. 36 TFUE consente restrizioni all'esportazione giustificate dalla tutela del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, purché non discriminatorie o dissimulate, e l'art. 64-bis, comma 3, d.lgs. 42/2004 esclude l'assimilazione dei beni culturali alle merci ai fini della loro circolazione internazionale. Il decreto di vincolo è stato respinto anche perché impugnato per illegittimità derivata dai medesimi motivi infondati.

Norme richiamate

• art. 68 d.lgs. 42/2004

  comma 1; comma 3; comma 4; comma 6

  Disciplina la denuncia per il rilascio dell'attestato di libera circolazione, la relativa valutazione amministrativa e il possibile avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale. Il termine previsto dal comma 3 è ordinatorio e la sua violazione, in assenza di una previsione di decadenza, non determina l'illegittimità dell'atto tardivo né la perdita del potere ministeriale.

• art. 10, comma 3, lett. a), d.lgs. 42/2004

  Costituisce, insieme all'art. 13, la base normativa per la dichiarazione di interesse artistico e storico particolarmente importante del dipinto.

• art. 13 d.lgs. 42/2004

  Fonda la dichiarazione di interesse culturale particolarmente importante adottata nei confronti dell'opera.

• art. 14 d.lgs. 42/2004

  Richiamato quale disciplina del procedimento di dichiarazione dell'interesse culturale avviato dopo il diniego dell'attestato.

• art. 64-bis d.lgs. 42/2004

  Esclude l'assimilazione dei beni culturali alle merci ai fini del regime della loro circolazione internazionale e si coordina con la tutela del patrimonio culturale prevista dal diritto UE.

• art. 65 d.lgs. 42/2004

  Individua il quadro normativo dei beni culturali soggetti alle limitazioni della circolazione internazionale e alla valutazione dell'attestato.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone la motivazione del provvedimento; nel caso concreto il diniego è stato ritenuto adeguatamente motivato sulla base delle risultanze istruttorie e dei criteri di qualità e rarità.

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  Esclude che il silenzio dell'Amministrazione nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale abbia valore di assenso.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Conferma, secondo il principio richiamato dal giudice, che la violazione del termine finale del procedimento non determina di regola l'illegittimità dell'atto tardivo, salvo che la legge qualifichi il termine come perentorio.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Collega al ritardo conseguenze sul piano della responsabilità dell'Amministrazione, senza configurare automaticamente l'invalidità dell'atto tardivo.

• art. 36 TFUE

  Consente agli Stati membri di introdurre divieti o restrizioni all'esportazione giustificati dalla protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, purché non costituiscano discriminazione arbitraria o restrizione dissimulata al commercio.

• art. 267 TFUE

  Invocato dalla ricorrente per il rinvio pregiudiziale, ritenuto non necessario dal TAR perché la normativa nazionale è stata considerata compatibile con il diritto UE.

• DM 6 dicembre 2017, n. 537

  Fissa indirizzi generali e criteri per la valutazione del rilascio o del rifiuto dell'attestato di libera circolazione. I criteri sono parametri valutativi e non devono essere necessariamente applicati tutti; nel caso concreto qualità artistica e rarità erano sufficienti a sostenere autonomamente la decisione.

Massime di principio

• Nel procedimento per il rilascio dell'attestato di libera circolazione previsto dall'art. 68 d.lgs. 42/2004, il termine di quaranta giorni ha natura ordinatoria, salvo espressa qualificazione legislativa di perentorietà o previsione di una sanzione decadenziale; la sua inosservanza non comporta né l'invalidità del provvedimento tardivo né l'estinzione del potere dell'Amministrazione.
• La precedente adozione di un provvedimento favorevole sulla circolazione di un bene culturale non impedisce una successiva diversa valutazione quando siano intervenuti nuovi accertamenti istruttori o siano emersi elementi ulteriori sull'autenticità, la qualità e la rarità dell'opera; in tale situazione non sussiste, di per sé, contraddittorietà dell'azione amministrativa.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali in materia di interesse culturale riguarda l'attendibilità tecnico-scientifica, la plausibilità, la coerenza e l'assenza di illogicità o irragionevolezza, senza sostituire la valutazione del giudice a quella dell'organo amministrativo competente. L'interessato che contesti il nucleo tecnico della decisione deve dimostrare che essa sia scientificamente inattendibile o inaccettabile.
• Gli indirizzi e criteri del DM 537/2017 costituiscono parametri per la valutazione dell'opera, ma non impongono l'esame analitico di ogni singolo criterio: la decisione può essere legittimamente sorretta anche da uno o più elementi autonomamente sufficienti, quali la qualità artistica e la rarità, purché adeguatamente istruiti e motivati.
• Ai fini della tutela del patrimonio culturale nazionale, un'opera di autore straniero può presentare interesse culturale rilevante per l'Italia quando abbia una significativa attinenza con la storia collezionistica italiana o abbia inciso sullo sviluppo delle correnti artistiche anche italiane; non è necessario che l'autore abbia avuto un rapporto diretto con il contesto culturale italiano.
• Le restrizioni nazionali all'esportazione di beni culturali sono compatibili con l'art. 36 TFUE quando perseguono la protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale e non costituiscono discriminazioni arbitrarie o restrizioni dissimulate al commercio tra Stati membri.

Come è indicizzato