Sentenza n. 7266/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’Agenzia ha impugnato la sentenza sostenendo: che il TAR avesse erroneamente ricondotto l’Albo PVR alla razionalizzazione territoriale e numerica della rete fisica, attribuendo rilievo improprio all’art. 2, comma 2, della legge n. 111/2023; che la riduzione della platea degli esercenti e la conseguente compressione della rete dei concessionari fossero congetture non supportate dai dati, anche considerando gli oltre 23.000 punti iscritti; che l’Albo non alterasse l’equilibrio economico delle concessioni né ledessse affidamento e stabilità, ma disciplinasse modalità operative per legalità, trasparenza e tracciabilità; che l’art. 13 del d.lgs. n. 41/2024, usando il presente e senza differire l’efficacia, imponesse l’immediata operatività dell’Albo anche per i concessionari in proroga. L’Agenzia ha inoltre contestato l’assorbimento delle ulteriori censure di primo grado. L’appellata ha riproposto la questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 5, terzo periodo, del d.lgs. n. 41/2024, per violazione degli artt. 4, 41 e 76 Cost., e l’illegittimità della determina: ha contestato il limite settimanale di 100 euro per le ricariche in contanti o con strumenti diversi da quelli tracciabili già validati, deducendo carenza di delega, sproporzione, onere inesigibile per i PVR, impatto economico e contrasto con la disciplina antiriciclaggio.

La decisione

L’appello dell’Agenzia è respinto. I primi quattro motivi sono infondati: il riordino previsto dalla legge delega mira anche alla razionalizzazione numerica dei luoghi fisici di offerta e l’inasprimento dei requisiti è ragionevolmente idoneo a ridurne la platea; il dato dei 23.000 iscritti non smentisce tale conclusione, non essendo stato confrontato con il numero originario dei punti vendita. La possibile contrazione della rete può incidere, secondo regolarità causale, sul fatturato e sull’utile dei concessionari, e la censura del TAR riguardava il regime temporale, non il contenuto delle regole tecniche. L’uso del presente nell’art. 13 e l’assenza di un termine espresso non rendono necessariamente immediata l’applicazione: l’Albo è parte di un riordino complessivo e l’applicazione parcellizzata contrasterebbe con il disegno unitario della riforma. È dichiarata inammissibile per carenza di interesse concreto e attuale la contestazione dell’Agenzia relativa all’assorbimento delle ulteriori censure del ricorso originario, poiché l’amministrazione non è soccombente, neppure virtualmente, su tale capo. È respinto anche il motivo riproposto dall’appellata: la questione di costituzionalità dell’art. 13, comma 5, terzo periodo, è manifestamente infondata, perché il limite alle ricariche in contanti e con strumenti non tracciabili è coerente con la delega in materia di tutela della salute, prevenzione della ludopatia e protezione dei soggetti vulnerabili. La misura è circoscritta a modalità di pagamento che favoriscono l’occultamento della spesa, non riguarda gli strumenti tracciabili già validati e non è irragionevole per entità o per asserito effetto di spostamento verso il gioco illecito. Le deduzioni antiriciclaggio sono inconferenti, poiché la regola persegue una diversa finalità. L’obbligo è inoltre reso esigibile dalle misure informatiche che il concessionario deve predisporre; l’eventuale inesigibilità potrà rilevare nel singolo caso in rapporto all’idoneità delle misure. Confermata, dunque, la sentenza del TAR nella parte devoluta in appello; respinto il motivo riproposto. Spese del grado compensate per complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 15, comma 2, lett. c), l. n. 111/2023

  È quindi di tutta evidenza che la riscrittura complessiva della disciplina vigente in subiecta materia, di cui l’istituzione dell’Albo Punti Vendita Ricariche è aspetto qualificante, mira ad una riduzione degli stessi attraverso la previsione di più stringenti requisiti di esercizio.

  La previsione di riordino delle reti di raccolta persegue anche la razionalizzazione numerica dei luoghi fisici di offerta; l’Albo PVR, quale elemento qualificante del riordino, può quindi inserirsi in tale obiettivo attraverso requisiti di esercizio più stringenti.

• art. 13 d.lgs. n. 41/2024

  Ne discende che l’utilizzo in tale disposizione di verbi al presente indicativo così come la mancata previsione di un termine ad hoc non consentono di ritenere che la relativa disciplina sia stata voluta dal legislatore come immediatamente operativa.

  La formulazione al presente e l’assenza di una decorrenza espressa non bastano a imporre l’immediata applicazione dell’Albo quando la disposizione si inserisce in una riforma organica la cui attuazione non può essere frammentata.

• art. 13, comma 5, d.lgs. n. 41/2024

  La previsione di cui all’art. 13, comma 5, quarto periodo, del D.Lgs. n. 41/2024 ha disposto che il rispetto del limite in esame sia “garantito dal concessionario mediante apposite misure sul sistema informatico utilizzato dai punti vendita ricariche per l'effettuazione delle ricariche”.

  Il limite settimanale alle ricariche effettuate con denaro contante o con strumenti diversi da quelli tracciabili è reso concretamente esigibile mediante le misure informatiche predisposte dal concessionario; l’eventuale inadeguatezza di tali misure va valutata nel caso concreto.

• art. 15, comma 2, lett. a), l. n. 111/2023

  La disposizione si inserisce, quindi, nell’alveo delle scelte di fondo del legislatore delegante, volte anche alla tutela della salute e al contrasto alla ludopatia.

  La delega comprende misure dirette a tutelare i soggetti vulnerabili e a prevenire i disturbi da gioco d’azzardo e il gioco minorile; il limite alle ricariche non tracciabili è coerente con questa finalità anche se la delega non lo menziona espressamente.

• art. 32, comma 1, Cost.

  L’art. 32 della Costituzione non assicura, infatti, solo un diritto di prestazione ma, impone, altresì, un dovere di prevenzione e protezione in capo alla Repubblica in relazione a “bisogni di fatto emergenti della vita associativa”.

  La tutela costituzionale della salute comprende non solo il diritto alle cure, ma anche doveri pubblici di prevenzione e protezione, che possono giustificare misure dirette a contrastare la ludopatia.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di lite del presente grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  Le spese possono essere compensate quando ricorrono ragioni analoghe gravi ed eccezionali, individuate nella complessità e novità delle questioni trattate.

• art. 92 c.p.c.

  Le spese di lite del presente grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  La compensazione è consentita anche per gravi ed eccezionali ragioni analoghe a quelle tipizzate, quali la complessità e la novità delle questioni.

Massime di principio

• Quando una misura amministrativa attua una riforma legislativa organica, la sua decorrenza non si determina necessariamente sulla base dell’uso del presente indicativo o dell’assenza di un termine espresso: occorre interpretare la disposizione nel contesto del disegno unitario, evitando un’attuazione parcellizzata incompatibile con la riforma.
• L’inasprimento dei requisiti per svolgere un’attività può ragionevolmente determinare una riduzione della platea degli operatori idonei; il dato relativo agli iscritti al nuovo regime non smentisce tale effetto se non è raffrontato con la consistenza della platea precedente.
• Nel valutare l’incidenza di una nuova disciplina sull’equilibrio economico di una concessione, rileva anche l’effetto mediato della riduzione dei punti fisici di raccolta sul fatturato e sull’utile del concessionario.
• Una misura che limita le ricariche di gioco effettuate in contanti o con strumenti non tracciabili può essere giustificata dalla tutela della salute e dalla prevenzione della ludopatia, quando è circoscritta alle modalità di pagamento che agevolano l’occultamento della spesa e non si estende ai mezzi tracciabili già validati.
• Il controllo sul rispetto della legge delega non si esaurisce nella verifica della presenza di una previsione testuale puntuale: va accertato, considerando il dato letterale e l’interpretazione sistematica e teleologica, che la misura delegata sia coerente con la ratio e con le scelte di fondo della delega.
• L’asserita inesigibilità di un obbligo non determina di per sé l’illegittimità della norma che lo prevede quando questa predispone strumenti per renderlo esigibile; l’eventuale impossibilità concreta di adempiere va valutata nella fattispecie specifica.

Come è indicizzato