Sentenza n. 2004/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La Regione Lazio ha impugnato la sentenza del TAR che aveva annullato la delibera regionale di approvazione del piano di dimensionamento scolastico. Con il primo motivo ha sostenuto che la necessità di rispettare il contingente regionale dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi, previsto dal decreto interministeriale n. 127 del 2023 in attuazione della riorganizzazione del sistema scolastico collegata al PNRR, rendesse evidente la motivazione dell’accorpamento e che, trattandosi di atto generale e pianificatorio, non fosse necessaria una motivazione puntuale. Con il secondo motivo ha contestato l’affermazione del TAR secondo cui la Regione non avrebbe applicato i criteri delle linee guida regionali, sostenendo che la scelta dell’istituto “Carmine” fosse giustificata dal numero ridotto di alunni e dalla prossimità territoriale dei plessi, nonché compatibile con la clausola di salvaguardia e con gli obiettivi di riequilibrio della rete scolastica. Con il terzo motivo ha negato la violazione dell’iter procedimentale, affermando che la Conferenza regionale permanente per l’istruzione avesse esaminato la sintesi dei piani provinciali e che il relativo parere, pur obbligatorio, fosse non vincolante. Il Comune e la Provincia di Viterbo hanno sostenuto che la Regione avesse omesso di assegnare alla Provincia un congruo termine per adempiere, non avesse trasmesso alla Conferenza la propria effettiva proposta di piano regionale, avesse omesso di motivare lo scostamento dalla proposta provinciale e comunale di mantenimento dell’autonomia dell’istituto e non avesse considerato le criticità territoriali e sociali evidenziate dagli organi tecnici. Il Ministero ha depositato un appello incidentale adesivo non notificato, deducendo doglianze sull’obbligo di motivazione, sul ruolo regionale e sull’ampiezza del sindacato giurisdizionale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente dichiarato inammissibile l’appello incidentale del Ministero perché contenuto in una memoria non notificata alle altre parti. Ha inoltre dichiarato inammissibile la censura ministeriale relativa all’eccessiva penetrazione del sindacato del TAR sulla discrezionalità regionale, perché nuova e non proposta dalla Regione nell’appello principale. Nel merito ha respinto l’appello regionale. Il Collegio ha riconosciuto che sussistevano i presupposti sostanziali per l’esercizio del potere sostitutivo regionale, poiché la Provincia di Viterbo, pur adottando formalmente un piano, non aveva disposto gli accorpamenti necessari al conseguimento dell’obiettivo di ridimensionamento previsto dalla legge e dal decreto interministeriale n. 127 del 2023. Tuttavia, la Regione non aveva assegnato alla Provincia un congruo termine per rivedere le proprie decisioni, come previsto dalle linee guida regionali. Inoltre la Regione non aveva inviato alla Conferenza regionale permanente per l’istruzione la proposta di piano regionale completa delle misure che intendeva adottare direttamente. Le riunioni della Conferenza e il parere espresso sulle proposte provinciali non potevano supplire a tale omissione, perché il parere obbligatorio doveva riguardare l’effettiva proposta regionale, comprensiva delle soluzioni sostitutive per la provincia di Viterbo. Il vizio consisteva nel mancato invio della proposta alla Conferenza, non nella mancata acquisizione del parere, il cui eventuale mancato rilascio dipendeva dall’organo collegiale. Il Consiglio di Stato ha inoltre confermato il difetto di motivazione. Sebbene gli atti di dimensionamento scolastico, quali atti generali e pianificatori, non richiedano normalmente una motivazione particolare e siano sindacabili solo per errori, irrazionalità o irragionevolezza, nel caso concreto la Regione avrebbe dovuto spiegare, almeno sinteticamente, perché si discostava dalla proposta di mantenimento dell’autonomia formulata dalla Provincia e dal Comune e dalle perplessità espresse dall’Ufficio scolastico regionale. Il mero richiamo all’obiettivo generale di riduzione del numero delle autonomie non spiegava perché la scelta fosse ricaduta proprio sull’istituto “Carmine”. Sarebbe stato sufficiente indicare in positivo le ragioni della scelta, anche mediante il riferimento al criterio numerico e alla proposta dell’Osservatorio scolastico provinciale, senza necessità di confrontare analiticamente tutte le alternative possibili. La Regione doveva quindi rieditare il potere colmando il vuoto procedimentale e motivazionale. Il Collegio ha dato atto della successiva delibera regionale n. 1311 del 23 dicembre 2025, adottata in asserita ottemperanza alla sentenza del TAR e contenente la conferma della soppressione, precisando che essa era autonomamente impugnabile e che non potevano essere esaminate le ulteriori censure sull’individuazione dell’istituto e sulle sue specificità territoriali e sociali, non essendo ancora compiutamente esercitato il potere. Le spese del grado sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 138, comma 1, lett. b), d.lgs. 112/1998

  programmazione, sul piano regionale, nei limiti delle disponibilità di risorse umane e finanziarie, della rete scolastica, sulla base dei piani provinciali

  Attribuisce alla Regione la programmazione regionale della rete scolastica sulla base dei piani provinciali.

• art. 139, comma 1, lett. b), d.lgs. 112/1998

  Attribuisce alle province e alla città metropolitana il compito di predisporre i piani di organizzazione della rete delle istituzioni scolastiche.

• art. 19 d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Prevede, nella disciplina modificata dalla legge di bilancio 2023, i criteri per la determinazione del contingente dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e il progressivo superamento delle reggenze.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  Esclude in generale l’obbligo di motivazione per gli atti normativi e per gli atti a contenuto generale; tale esclusione non impedisce il sindacato di legittimità e, nel caso concreto, non esonera dall’esplicitare le ragioni dello scostamento da proposte e pareri.

• art. 13 l. 241/1990

  Stabilisce che le disposizioni sulla partecipazione non si applicano, tra l’altro, all’attività diretta all’emanazione di atti generali, di pianificazione e di programmazione, restando ferme le discipline speciali sulla loro formazione.

• art. 99 c.p.a.

  Citato nel testo della tassonomia normativa? No: non è richiamato nel provvedimento come base della decisione. Pertanto non rileva ai fini della decisione.

• art. 12 d.l. 77/2021, convertito dalla l. 108/2021

  Richiamato in relazione alla possibile attivazione di poteri sostitutivi statali nell’attuazione del PNRR.

• art. 4, comma 6, delibera di giunta regionale Lazio n. 381/2012

  emette motivato parere obbligatorio sulla proposta di piano regionale di dimensionamento della rete scolastica previa analisi del consequenziale impatto sul sistema regionale dell’istruzione

  Impone l’acquisizione di un parere obbligatorio e motivato della Conferenza regionale sulla proposta di piano regionale.

• art. 4.2, punto 1, linee guida regionali approvate con DGR Lazio n. 605/2024

  La Direzione Regionale competente in materia di Istruzione invierà la proposta di piano regionale di dimensionamento della rete scolastica ... alla Conferenza regionale permanente per l’istruzione

  Impone l’invio alla Conferenza della proposta regionale prima dell’approvazione del piano.

• art. 4.2, punto 2, linee guida regionali approvate con DGR Lazio n. 605/2024

  in assenza di deliberazioni concernenti il Piano provinciale e metropolitano ... si riserva la facoltà di esercitare il potere sostitutivo ... previa assegnazione di un congruo termine per provvedere

  Subordina l’esercizio del potere sostitutivo regionale all’assegnazione preventiva di un congruo termine alla provincia o città metropolitana inadempiente.

• art. 4.1, punto 5, linee guida regionali approvate con DGR Lazio n. 605/2024

  qualora i rilievi e le proposte degli Enti locali non potessero trovare accoglimento ... dovranno essere ivi indicati espressamente e analiticamente i motivi

  Esprime un principio generale secondo cui l’amministrazione deve motivare lo scostamento da una proposta degli enti locali; il principio è stato ritenuto applicabile anche alla Regione.

Massime di principio

• Nel procedimento di dimensionamento della rete scolastica, la Regione può esercitare il potere sostitutivo quando una provincia adotta formalmente un piano ma omette di disporre gli accorpamenti necessari al raggiungimento dell’obiettivo di ridimensionamento imposto dalla normativa statale; l’inadempimento rilevante è quindi sostanziale e non coincide con la mera adozione di una deliberazione, qualunque ne sia il contenuto.
• Quando le linee guida regionali prevedono l’esercizio del potere sostitutivo previa assegnazione di un congruo termine alla provincia inadempiente, tale passaggio costituisce una garanzia procedimentale necessaria e la sua omissione vizia il successivo piano regionale.
• Il parere obbligatorio della Conferenza regionale competente deve essere acquisito sulla proposta di piano regionale effettivamente predisposta dalla Regione, comprensiva delle misure che quest’ultima intende adottare direttamente in via sostitutiva; il parere espresso su precedenti proposte provinciali non sostituisce tale adempimento.
• Anche se il piano di dimensionamento scolastico è un atto generale e pianificatorio, normalmente non soggetto a un obbligo di motivazione puntuale, è necessaria almeno una motivazione sintetica quando l’amministrazione si discosta da una proposta degli enti locali o da pareri e rilievi tecnici contrari.
• L’obbligo motivazionale in caso di scostamento da una proposta non richiede il confronto analitico con tutte le alternative possibili: è sufficiente esplicitare positivamente le ragioni della scelta adottata, potendo assumere rilievo anche il criterio numerico relativo al numero degli alunni, se logicamente pertinente e compatibile con le linee guida.
• Nel giudizio d’appello è inammissibile la censura nuova, non proposta dall’appellante principale, e l’appello incidentale contenuto in una memoria non notificata alle altre parti.

Come è indicizzato