Sentenza n. 851/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha contestato numerose disposizioni del MTI-2, deducendo violazione dell'art. 9 della direttiva 2000/60/CE, del principio del recupero integrale dei costi, dell'art. 154 del d.lgs. 152/2006, dell'art. 10, comma 14, del d.l. 70/2011, del D.P.C.M. 20 luglio 2012, degli artt. 1 e 3 della l. 241/1990, dell'art. 97 Cost. e del principio di proporzionalità, oltre a eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, travisamento, disparità di trattamento e sviamento. Le censure non rinunciate riguardavano: l'assoggettamento dei conguagli relativi alla seconda annualità precedente al price cap e la componente RcaTOT; il fattore di sharing X e il parametro OPM, ritenuti penalizzanti anche per le gestioni con costi operativi inferiori alla media; il mancato riconoscimento, nelle componenti a conguaglio, degli oneri finanziari derivanti dal differimento biennale del recupero dei costi. Il ricorrente sosteneva che tali meccanismi compromettessero il full cost recovery, l'equilibrio economico-finanziario del gestore, la realizzazione degli investimenti e la corrispettività della tariffa. Le ulteriori censure relative al cap generale, alle procedure per il superamento del limite, agli oneri finanziari, al time lag, al coefficiente beta, all'estensione dei servizi e al rolling cap erano state oggetto di rinuncia. ARERA aveva eccepito l'inammissibilità del ricorso per violazione dell'alternatività tra ricorso straordinario e ricorso giurisdizionale, deducendo che le contestazioni avrebbero dovuto essere proposte con motivi aggiunti in altro giudizio già pendente.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e ha compensato integralmente le spese, assorbendo l'eccezione preliminare di ARERA. Ha anzitutto richiamato i principi enunciati dall'Adunanza Plenaria n. 16/2025: il recupero integrale dei costi impone la correlazione tra costi efficienti e ricavi e mira all'equilibrio economico-finanziario, ma non comporta il riconoscimento tariffario di ogni singolo costo né la sterilizzazione di ogni rischio del gestore. Il full cost recovery deve quindi intendersi come recupero dei costi efficienti nell'ambito di una regolazione incentivante e di price cap, compatibile con la tutela degli utenti, l'efficienza e gli obiettivi ambientali. Quanto all'art. 8.1 dell'Allegato A, la censura è stata ritenuta inammissibile e perplessa perché la componente relativa ai conguagli era prevista da una disposizione non impugnata, il ricorrente non aveva indicato uno specifico interesse leso né dimostrato un pregiudizio attuale, e la contestazione si fondava su possibili scelte future del gestore, oltre alla possibilità di chiedere deroghe al cap per esigenze di sostenibilità finanziaria o di investimento. Nel merito, il meccanismo dei conguagli è stato comunque ritenuto coerente con il sistema, poiché consente il recupero degli scostamenti tra stime e dati consuntivi, pur con un differimento biennale. Il mancato riconoscimento di ulteriori oneri finanziari sul differimento non viola il principio di recupero dei costi: il gestore non ha dimostrato che tale mancato riconoscimento compromettesse l'equilibrio economico-finanziario, mentre l'assunzione del rischio di anticipare alcuni costi è coerente con il rischio operativo della concessione. Quanto al fattore di sharing X e al parametro OPM, il TAR ha ritenuto ragionevole la scelta di un parametro medio nazionale e di un fattore di sharing differenziato in relazione al rapporto tra costi operativi e popolazione servita. Il meccanismo non trascura la situazione dei gestori, distingue i costi inferiori o superiori alla media e persegue finalità legittime di produttività, razionalizzazione ed efficienza, senza che fosse dimostrato un vizio di motivazione o un contrasto con il principio del recupero dei costi efficienti. Infine, la scelta di riconoscere nei conguagli l'inflazione, ma non gli oneri finanziari o i costi opportunità, è stata ritenuta ragionevole e proporzionata, anche perché coerente con l'obiettivo di incentivare la riduzione dei consumi idrici: addossare agli utenti ulteriori oneri finanziari in caso di minori volumi avrebbe potuto disincentivare comportamenti virtuosi. Le spese sono state compensate per la complessità della materia e per le incertezze giurisprudenziali che avevano reso necessario l'intervento dell'Adunanza Plenaria.

Norme richiamate

• art. 9 direttiva 2000/60/CE

  Gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l'analisi economica effettuata in base all'allegato III e, in particolare, secondo il principio chi inquina paga.

  Il principio del recupero dei costi non impone il riconoscimento indiscriminato di ogni costo sostenuto, ma deve essere attuato mediante una regolazione che consideri costi efficienti, costi ambientali, costi della risorsa e ricadute sociali.

• art. 154 d.lgs. 152/2006

  La tariffa del servizio idrico integrato è il corrispettivo del servizio idrico integrato [...] in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio chi inquina paga.

  La copertura integrale dei costi va coordinata con il riconoscimento dei costi efficienti, l'equilibrio economico-finanziario, l'efficienza della gestione e la tutela ambientale.

• art. 10, comma 14, d.l. 70/2011

  L'Autorità predispone il metodo tariffario [...] tenendo conto [...] sia del costo finanziario della fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse, affinché siano pienamente attuati il principio del recupero dei costi ed il principio chi inquina paga.

  La norma attribuisce all'autorità regolatoria il compito di definire la composizione concreta delle componenti tariffarie, bilanciando costi finanziari, costi ambientali, costi della risorsa, tutela degli utenti ed efficienza.

• art. 3 D.P.C.M. 20 luglio 2012

  L'Autorità [...] definisce le componenti di costo [...] e predispone e rivede periodicamente il metodo tariffario [...] sulla base del riconoscimento dei costi efficienti di investimento e di esercizio sostenuti dai gestori.

  Il metodo tariffario deve riconoscere i costi efficienti e può utilizzare meccanismi incentivanti e limiti di prezzo.

• art. 1 l. 481/1995

  La finalità di garantire la promozione della concorrenza e dell'efficienza nel settore dei servizi di pubblica utilità [...] definendo un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri predefiniti.

  La regolazione tariffaria deve perseguire efficienza, qualità, sostenibilità economica e tutela degli utenti mediante criteri predeterminati e trasparenti.

• art. 177, commi 3 e 5, d.lgs. 36/2023

  L'equilibrio economico e finanziario [...] sussiste quando i ricavi attesi del progetto sono in grado di coprire, per un operatore efficiente, i costi operativi e i costi di investimento, di remunerare e rimborsare il capitale di debito e di remunerare il capitale di rischio.

  L'equilibrio economico-finanziario è una valutazione complessiva riferita a un operatore efficiente e non implica il rimborso di ogni singolo costo o la neutralizzazione di ogni rischio.

• art. 176, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Il rischio operativo proprio del modello concessorio può gravare sul gestore, anche nell'ambito dei servizi di interesse economico generale.

• art. 15 d.lgs. 201/2022

  Il rischio operativo può essere trasferito al gestore nell'organizzazione e regolazione dei servizi di interesse economico generale.

• art. 1, commi 61-65, l. 178/2020

  La regolazione deve concorrere al risparmio idrico e all'incentivazione di un uso efficiente della risorsa.

• art. 119, comma 2, d.lgs. 152/2006

  La disciplina delle acque persegue obiettivi di risparmio e uso efficiente della risorsa idrica.

• art. 2.1, lett. e), Delibera AEEGSI 664/2015

  Prevede il riconoscimento delle componenti di costo relative ai conguagli necessari al recupero dei costi approvati delle annualità precedenti.

• art. 8.1 Allegato A Delibera AEEGSI 664/2015

  Disciplina il vincolo ai ricavi del gestore e include tra le sue componenti la componente a conguaglio relativa alla seconda annualità precedente.

• art. 9 Allegato A Delibera AEEGSI 664/2015

  Definisce la matrice degli schemi regolatori, il parametro OPM e il fattore di sharing X, differenziandone l'applicazione in funzione dei costi operativi medi.

• art. 29 Allegato A Delibera AEEGSI 664/2015

  Disciplina le componenti a conguaglio e consente l'aggiornamento rispetto all'inflazione, senza imporre il riconoscimento di ulteriori oneri finanziari per il differimento.

• Adunanza Plenaria Consiglio di Stato n. 16/2025

  Il principio normativo del recupero integrale dei costi impone che il metodo tariffario: a) garantisca la correlazione tra costi efficienti e ricavi finalizzata al raggiungimento dell'equilibrio economico e finanziario della gestione; b) escluda, tendenzialmente, il recupero dei costi derivanti da scelte non efficienti, in particolare quelli finanziari; c) tenga conto dei costi ambientali e della risorsa, nonché delle ripercussioni sociali derivanti dal recupero. L'equilibrio economico e finanziario della gestione [...] implica una valutazione ampia e sostenibile della remunerazione garantita all'operatore e non il riconoscimento tariffario di ogni singolo costo sostenuto.

  Il recupero integrale dei costi è riferito ai costi efficienti e all'equilibrio complessivo della gestione; non comporta la sterilizzazione di ogni rischio né il riconoscimento automatico di ogni costo o investimento.

Massime di principio

• Nel servizio idrico integrato il principio del recupero integrale dei costi non impone il riconoscimento tariffario di ogni costo concretamente sostenuto dal gestore, ma richiede una correlazione tra costi efficienti e ricavi idonea ad assicurare l'equilibrio economico-finanziario complessivo della gestione, tenendo conto anche dei costi ambientali, della risorsa e delle ricadute sociali.
• L'equilibrio economico-finanziario di una gestione regolata deve essere valutato in modo complessivo e con riferimento a un operatore efficiente; una volta assicurato tale equilibrio, la regolazione può lasciare a carico del gestore rischi operativi e costi derivanti da scelte non efficienti, senza violare il principio del full cost recovery.
• Il differimento biennale del riconoscimento dei conguagli tariffari non impone necessariamente il riconoscimento di ulteriori oneri finanziari, quando il sistema assicuri il recupero dei costi secondo il metodo tariffario e non sia dimostrato che il mancato riconoscimento comprometta l'equilibrio economico-finanziario della gestione.
• Nell'esercizio del potere di regolazione tariffaria il giudice amministrativo svolge un sindacato funzionale, fondato su ragionevolezza, proporzionalità e coerenza con i principi legislativi attributivi del potere, senza sostituire le proprie valutazioni tecniche a quelle dell'autorità indipendente in assenza di manifesta irragionevolezza o sproporzione.
• È legittimo utilizzare un parametro medio nazionale dei costi operativi e un fattore di sharing differenziato in funzione del rapporto tra costi operativi e popolazione servita, quando il meccanismo sia fondato su dati raccolti nel procedimento e persegua obiettivi di produttività, razionalizzazione ed efficienza delle gestioni.
• La scelta regolatoria di riconoscere nei conguagli l'adeguamento all'inflazione ma non gli oneri finanziari può essere ragionevole e proporzionata quando incentivi la riduzione dei consumi idrici e impedisca che gli utenti siano gravati da costi ulteriori proprio in caso di minori volumi utilizzati.

Come è indicizzato