Sentenza n. 726/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La società, titolare della concessione d’uso dei box n. 4 e 5 del mercato ortofrutticolo comunale, ha impugnato l’ordinanza dirigenziale di chiusura del mercato, la deliberazione di Giunta comunale posta a fondamento dell’atto e gli atti connessi, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare. Con il primo motivo ha dedotto sviamento, irragionevolezza, contraddittorietà, carenza di potere, difetto di motivazione, violazione del principio di proporzionalità e dell’art. 41 Cost., sostenendo che l’ordinanza non fosse riconducibile alle ordinanze contingibili e urgenti né ad altra fattispecie tipica prevista dal TUEL e che le irregolarità accertate, alcune risalenti al 2024, non giustificassero la chiusura dell’intero mercato anziché interventi mirati. Con il secondo motivo ha denunciato la contraddittorietà tra la deliberazione di Giunta, che avrebbe subordinato la chiusura alla definizione dei procedimenti di revoca delle singole concessioni, e l’immediata efficacia dell’ordinanza dirigenziale, adottata prima della revoca della concessione della ricorrente. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 7 e 21 del regolamento, degli artt. 1 e 35 Cost. e delle regole sulla partecipazione procedimentale, lamentando l’omessa comunicazione di avvio del procedimento di chiusura e sostenendo che la comunicazione di avvio del distinto procedimento di revoca della concessione non potesse sostituirla.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondato il primo motivo, affermando che l’ordinanza non era un’ordinanza contingibile e urgente del Sindaco, ma un atto gestionale adottato dal dirigente nell’esercizio dei poteri riconosciuti dall’art. 107 TUEL, inclusa l’autotutela esecutiva possessoria sui beni comunali e lo sgombero. La deliberazione di Giunta è stata qualificata come atto di indirizzo politico, idoneo a orientare l’azione dirigenziale senza sostituirsi alla competenza gestionale. Il Collegio ha inoltre qualificato gli atti come provvedimenti plurimotivati: le ragioni relative alle condizioni di degrado, alle irregolarità, agli abusi e ai rischi per la sicurezza costituivano motivazioni autonome e sufficienti; inoltre, la ricorrente non aveva specificamente censurato l’ulteriore ragione concernente la riqualificazione dell’area e la destinazione al servizio di isola ecologica. Le risultanze dei sopralluoghi, protrattisi nell’arco di circa due anni, documentavano degrado, rifiuti, strutture deteriorate, utilizzi difformi, occupazioni abusive e ridotta operatività del mercato, sicché l’atto risultava sorretto da adeguata istruttoria e motivazione. Il secondo motivo è stato respinto perché la deliberazione di Giunta e l’ordinanza dirigenziale dovevano essere lette congiuntamente: la sospensione delle attività e la chiusura della struttura erano compatibili con la previsione secondo cui la chiusura avrebbe avuto effetto una volta definiti i procedimenti di revoca, anche se tale condizione non era espressamente ripetuta nell’ordinanza. Il terzo motivo è stato respinto perché ricorrevano particolari esigenze di celerità, consistenti nel ripristino della legalità e della sicurezza e nella necessità di riqualificare l’area. Il TAR ha aggiunto che, trattandosi di autotutela esecutiva relativa allo sgombero di locali comunali occupati in situazione ritenuta illegittima o abusiva, l’atto poteva essere adottato senza previa comunicazione di avvio; comunque, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, l’apporto partecipativo non avrebbe potuto modificare il contenuto del provvedimento. La comunicazione relativa al procedimento di revoca della concessione non aveva valore sostitutivo rispetto all’avvio del distinto procedimento di chiusura. Il Comune non si è costituito; il TAR ha quindi dichiarato nulla sulle spese.

Norme richiamate

• art. 107, comma 1, d.lgs. 267/2000

  Attribuisce ai dirigenti degli enti locali i poteri di gestione amministrativa, finanziaria e tecnica; tra tali poteri rientra anche l’autotutela esecutiva possessoria sui beni comunali e lo sgombero.

• artt. 50 e 54 d.lgs. 267/2000

  Riguardano le ordinanze contingibili e urgenti adottabili dal Sindaco; il provvedimento impugnato è stato ritenuto diverso, perché atto gestionale dirigenziale.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiede che le motivazioni autonome del provvedimento plurimotivato siano ciascuna autosufficiente e idonea, da sola, a sorreggere il dispositivo.

• art. 7, comma 1, l. 241/1990

  sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento

  Consente di derogare alla comunicazione di avvio quando ricorrono esigenze qualificate di celerità; il TAR ha ritenuto integrata tale condizione per il ripristino della legalità e della sicurezza.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La violazione procedimentale non comporta annullamento quando, alla luce delle circostanze accertate e della natura dell’atto, il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del ricorso con sentenza in forma semplificata, previo avviso alla parte presente.

• art. 56 c.p.a.

  Richiamato in relazione all’istanza di modifica delle misure cautelari monocratiche, respinta e successivamente confermata.

Massime di principio

• L’ordinanza dirigenziale con cui un ente locale dispone la chiusura e lo sgombero di una struttura comunale non costituisce, per ciò solo, un’ordinanza contingibile e urgente del Sindaco: può rientrare nei poteri ordinari di gestione dirigenziale e nell’autotutela esecutiva possessoria sui beni pubblici, quando sia diretta a ripristinare la legalità, la sicurezza e la disponibilità del bene comunale.
• La deliberazione della Giunta comunale può esprimere indirizzi politici e organizzativi sulla destinazione e riqualificazione di un bene pubblico, senza sostituirsi al dirigente nell’adozione del concreto atto gestionale; gli atti devono essere interpretati congiuntamente nel rispetto della distinzione tra indirizzo politico e gestione amministrativa.
• Un provvedimento amministrativo plurimotivato resta legittimo quando almeno una delle motivazioni autonome, ciascuna sufficiente a sorreggere il dispositivo, non sia stata validamente censurata o risulti immune dai vizi dedotti. In tal caso il giudice può esaminare soltanto la motivazione sufficiente, assorbendo le ulteriori censure per difetto di interesse concreto alla loro decisione.
• La comunicazione di avvio del procedimento può essere omessa quando ricorrano esigenze qualificate di celerità, collegate al ripristino della legalità e delle condizioni di sicurezza, e quando l’apporto partecipativo non avrebbe potuto incidere sul contenuto finale del provvedimento.
• La comunicazione di avvio di un procedimento di revoca di una concessione non sostituisce la comunicazione di avvio di un distinto procedimento di chiusura e sgombero, anche se i due procedimenti sono funzionalmente connessi, salvo che l’amministrazione attribuisca espressamente alla prima una funzione partecipativa anche rispetto al secondo.

Come è indicizzato