Sentenza n. 848/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto regionale chiedendone l'annullamento nella parte relativa alla propria inclusione negli elenchi delle aziende fornitrici soggette al payback e all'importo posto a suo carico. Ha dedotto, in primo luogo, l'incompetenza dell'Assessore alla salute a emanare l'atto, in violazione della normativa regionale sull'organizzazione amministrativa e dell'art. 4, comma 2, del d.m. 6 ottobre 2022. In secondo luogo, ha dedotto la violazione e falsa applicazione del d.m. 6 ottobre 2022 per la mancata partecipazione procedimentale delle aziende fornitrici. Secondo la ricorrente, il sistema informatico degli ordinativi del servizio sanitario regionale per gli anni 2015-2018 non consentiva di scomporre le forniture nei relativi codici e, in particolare, nel codice BA0210 relativo ai dispositivi medici; pertanto, nelle fatture era indicato soltanto l'ordinativo dell'azienda sanitaria, senza evidenziare la parte eventualmente riferibile ai dispositivi medici. La questione sarebbe stata rilevante perché la ricorrente aveva partecipato a procedure composite, aventi ad oggetto anche beni diversi dai dispositivi medici. La ricorrente ha inoltre chiesto l'acquisizione degli atti previsti dal d.m. 6 ottobre 2022.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, senza esaminare i motivi relativi all'incompetenza dell'Assessore e alla partecipazione procedimentale, poiché la giurisdizione deve essere verificata preliminarmente rispetto a ogni altra questione. Il Collegio ha ritenuto che il decreto regionale di payback non costituisca espressione di un potere autoritativo discrezionale o tecnico-discrezionale, ma si limiti ad attuare in modo vincolato la disciplina statale e i decreti ministeriali presupposti. Alle Regioni spettano soltanto la verifica della coerenza dei dati contabili, l'individuazione delle aziende fornitrici e la determinazione dell'importo dovuto sulla base del fatturato e della percentuale di ripiano già stabiliti dalla legge e dagli atti statali. L'attività regionale è quindi meramente ricognitiva, tecnico-contabile e riepilogativa, priva di margini di discrezionalità e non implicante spendita di potere autoritativo. La posizione dell'impresa è qualificata come diritto soggettivo al corretto calcolo dell'importo dovuto e, correlativamente, come obbligazione patrimoniale nei confronti della Regione. La controversia riguarda dunque un rapporto paritario a valle dell'esercizio del potere statale, nel quale l'impresa contesta il quantum debeatur, e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario secondo il criterio del petitum sostanziale. Il TAR ha precisato che la qualificazione dell'atto come 'provvedimento' e l'eventuale indicazione, in esso contenuta, della possibilità di impugnazione davanti al giudice amministrativo non incidono sulla natura effettiva della controversia. La ricorrente è stata informata della possibilità di riproporre il giudizio davanti al giudice ordinario entro il termine previsto dall'art. 11, comma 2, c.p.a., salve eventuali preclusioni e decadenze. Le spese sono state compensate tra le parti costituite; nulla è stato disposto sulle spese nei confronti della società privata non costituita.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, conv. con modif. dalla l. 125/2015

  La disciplina statale determina il tetto di spesa, certifica il suo eventuale superamento e stabilisce la quota di ripiano; alle Regioni spetta definire gli elenchi delle aziende soggette al ripiano, verificare la documentazione contabile e imporre il pagamento delle somme dovute.

• d.m. Ministero della salute 6 luglio 2022

  Certifica il superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018 e quantifica la quota complessiva di ripiano a carico delle aziende fornitrici.

• d.m. Ministero della salute 6 ottobre 2022

  Stabilisce le linee guida per la ricognizione delle fatture, il calcolo e la validazione del fatturato delle aziende, la verifica regionale dei dati e l'adozione degli elenchi con gli importi di ripiano; le attività regionali risultano vincolate e prive di margini di discrezionalità.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione entro il termine di legge, salve preclusioni e decadenze.

• art. 133 c.p.a.

  Il giudizio non rientra in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; il riparto va quindi determinato in base alla natura della situazione giuridica azionata e al petitum sostanziale.

• art. 2, comma 1, l.r. 10/2000

  Norma richiamata dalla ricorrente a fondamento della censura di incompetenza dell'Assessore; il motivo non è stato esaminato per il previo difetto di giurisdizione.

• art. 4, comma 2, d.m. Ministero della salute 6 ottobre 2022

  Norma richiamata dalla ricorrente per contestare la competenza all'adozione del decreto regionale; la relativa questione è rimasta assorbita dalla declaratoria di difetto di giurisdizione.

Massime di principio

• Quando un atto regionale di attuazione del payback sui dispositivi medici si limita a ricognire i dati contabili, individuare le aziende fornitrici e calcolare l'importo dovuto sulla base di presupposti, percentuali e importi già fissati dalla legge e dagli atti statali, l'attività regionale è vincolata, meramente tecnico-contabile e priva di esercizio di potere autoritativo.
• La controversia con cui un'azienda fornitrice contesta l'inclusione nell'elenco del payback o il corretto calcolo della somma dovuta ha ad oggetto un diritto soggettivo di natura patrimoniale e un rapporto obbligatorio a valle dell'esercizio del potere pubblico; essa appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, salvo che venga in concreto contestato l'esercizio di un potere autoritativo rientrante nella giurisdizione amministrativa.
• Nel riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale e alla natura effettiva della situazione giuridica dedotta, non alla denominazione formale dell'atto come 'provvedimento' né all'indicazione, eventualmente contenuta nell'atto stesso, del giudice amministrativo quale giudice competente.
• La verifica della giurisdizione è preliminare rispetto all'esame delle questioni di competenza dell'organo emanante, dei vizi procedimentali e degli altri motivi di legittimità dell'atto.

Come è indicizzato