Sentenza n. 9152/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la determinazione della Regione Puglia che gli addebitava la quota di payback per il superamento del tetto di spesa regionale relativo agli anni 2015-2018, nonché il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida e l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019. Ha dedotto plurimi vizi di eccesso di potere, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione dell'art. 7 l. 241/1990, violazione dell'art. 9-ter d.l. 78/2015 e dell'art. 1, comma 557, l. 145/2018, carenza di competenza, illegittima determinazione dei tetti e del fatturato, travisamento dei dati contabili, violazione dei principi di legittimo affidamento e proporzionalità, nonché violazione della direttiva 2014/24/UE. Ha inoltre sostenuto l'illegittimità costituzionale della disciplina primaria e chiesto il rinvio alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia dell'Unione europea.

La decisione

Il TAR ha rigettato la domanda di annullamento degli atti ministeriali e dell'accordo Stato-Regioni. Ha ritenuto che il meccanismo del payback fosse già conoscibile dal 2015 nei suoi elementi essenziali: esistenza del tetto di spesa, percentuali di ripiano a carico dei fornitori e criterio proporzionale basato sul fatturato. La successiva fissazione nel 2019 del tetto regionale al 4,4% non è stata considerata lesiva dell'affidamento, anche perché il tetto nazionale era già fissato nella medesima misura. Il payback, inoltre, è stato ritenuto estraneo alle procedure di gara e ai singoli contratti, operando esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore senza modificare quantità, prezzi o risultati delle gare. Il Collegio ha richiamato le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024, escludendo l'illegittimità costituzionale della disciplina e la necessità di nuovi rinvii costituzionali o pregiudiziali europei. Quanto agli atti regionali applicativi, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, indicando il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione. Gli atti regionali sono stati qualificati come attività vincolata, meramente tecnico-contabile e ricognitiva, priva di potere autoritativo e incidente su un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo della somma dovuta. È stata ammessa la riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disposizione individua l'obbligo dei fornitori di concorrere al ripiano e il criterio proporzionale di calcolo della quota individuale.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  «rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA»

  Ha disciplinato la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato e ha confermato il quadro applicativo del payback.

• art. 18 d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile»

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, attribuendo alle regioni il compito applicativo di individuare le imprese e imporre il pagamento sulla base dei dati e dei criteri già determinati.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  «fondo con dotazione pari a 1.085 milioni di euro per l’anno 2023»

  Ha istituito il fondo destinato al ripiano e previsto la riduzione al 48 per cento della quota dovuta dai fornitori, disciplina poi incisa dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale il giudice amministrativo abbia dichiarato il difetto di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, dovendosi applicare il criterio del petitum sostanziale.

• art. 74 c.p.a.

  Il Collegio ha richiamato precedenti conformi mediante motivazione sintetica.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il Collegio ha deciso dopo aver sottoposto alle parti il possibile profilo d'ufficio relativo al difetto di giurisdizione.

• art. 267 TFUE

  La richiesta di rinvio pregiudiziale è stata respinta perché non necessaria alla decisione, alla luce del quadro normativo e della giurisprudenza richiamata.

Massime di principio

• La controversia relativa agli atti regionali che applicano il payback sui dispositivi medici appartiene alla giurisdizione ordinaria quando tali atti si limitano, in attività interamente vincolata e priva di discrezionalità, a individuare i fornitori, calcolare il fatturato e applicare percentuali di ripiano già stabilite dalla legge e dagli atti statali.
• Il rapporto tra regione e impresa fornitrice, sorto in sede di applicazione del payback, ha natura obbligatoria e patrimoniale: l'impresa è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo della somma dovuta, non di un interesse legittimo all'esercizio corretto di un potere amministrativo.
• La fissazione successiva del tetto regionale di spesa non viola, di per sé, il legittimo affidamento dei fornitori quando il meccanismo del payback, l'obbligo di ripiano, le percentuali applicabili e il criterio di calcolo in base al fatturato erano già previsti e conoscibili prima delle gare e della stipulazione dei contratti.
• Il payback sui dispositivi medici non altera le procedure di gara né il contenuto dei contratti di fornitura, poiché opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori senza modificare quantità, prezzi o risultati delle gare.
• La competenza regionale nell'attuazione del payback per gli anni 2015-2018 comprende la verifica tecnico-contabile dei dati, la formazione dell'elenco dei fornitori, la determinazione individuale della quota secondo criteri legislativamente predeterminati e l'imposizione del pagamento; non comprende la determinazione del tetto, la certificazione del suo superamento o la quantificazione dello scostamento complessivo, attribuite agli organi statali.

Come è indicizzato