Sentenza n. 2/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Le appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro un’ordinanza comunale di demolizione, notificata nel 2014, relativa a un fabbricato realizzato senza concessione edilizia su fondo di proprietà di un’Opera Pia. Hanno dedotto: violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento e lesione del diritto di partecipazione; difetto e genericità della motivazione dell’ordinanza, anche per la mancata esplicitazione di uno specifico interesse pubblico alla demolizione dopo il lungo tempo trascorso; violazione della disciplina sul condono edilizio e dei principi sull’autotutela, sostenendo che sulla domanda di sanatoria si sarebbe formato il silenzio-assenso e che il tempo trascorso, il rilascio di una precedente concessione in sanatoria e l’ultimazione dell’opera avrebbero ingenerato un legittimo affidamento; nullità della sentenza di primo grado per omessa motivazione e omesso esame di fatti decisivi. Il Collegio ha preliminarmente rilevato che l’appello non riproponeva integralmente i motivi di primo grado: ai sensi dell’art. 101 c.p.a., le domande e censure non espressamente riproposte si intendono rinunciate, e il mero richiamo a fatti non esaminati non soddisfa il requisito di specificità dell’appello.

La decisione

L’appello è stato integralmente respinto. Il primo motivo è stato ritenuto infondato: l’ordine di demolizione è attività vincolata e, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, non è annullabile quando il contenuto non avrebbe potuto essere diverso; inoltre, per il procedimento di condono, avviato su istanza di parte, non era necessaria la comunicazione di avvio, mentre l’eventuale questione relativa al preavviso di rigetto non era stata riproposta in appello. In ogni caso, le appellanti non avevano indicato quali elementi avrebbero potuto incidere sul contenuto dell’atto. Il secondo motivo è stato respinto perché generico e comunque infondato: l’ordinanza di demolizione, quale atto vincolato, richiede l’indicazione dell’abuso e delle ragioni di ripristino della legalità, ma non una specifica comparazione tra interesse pubblico e interessi privati, neppure quando l’abuso risalga nel tempo. Non sussiste un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione abusiva; inoltre, la precedente concessione in sanatoria era stata annullata in autotutela e tale annullamento non era stato impugnato. Il terzo motivo è stato respinto. Sebbene il TAR non avesse esaminato puntualmente tutte le censure relative al silenzio-assenso sulla domanda di condono e alla mancanza del consenso del proprietario, la sentenza è stata integrata nella motivazione, senza riforma del dispositivo, perché le doglianze erano infondate. Il silenzio-assenso non poteva essersi formato poiché sulla domanda era stata adottata una concessione in sanatoria nel 2009, successivamente annullata in autotutela nel 2012, senza impugnazione. Inoltre, il soggetto diverso dal proprietario può presentare la domanda di condono, ma il conseguimento della sanatoria richiede il consenso univoco del proprietario; nella fattispecie non risultava alcun consenso, neppure implicito, dell’ente proprietario. L’ultimo motivo è stato respinto: il richiamo all’art. 360 c.p.c. era inconferente nel processo amministrativo e la censura non indicava né riproduceva le doglianze asseritamente omesse, né individuava il fatto decisivo non esaminato. La sentenza di primo grado non era priva della motivazione nel suo contenuto minimo costituzionale, poiché consentiva di individuare chiaramente la ratio decidendi. Nulla è stato disposto sulle spese del grado per la mancata costituzione delle controparti.

Norme richiamate

• art. 101 c.p.a.

  si intendono rinunciate le domande … non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte

  L’appello è soggetto al principio tantum devolutum quantum appellatum: le domande e censure non espressamente riproposte si intendono rinunciate; il gravame deve contenere in modo puntuale gli elementi necessari al controllo della decisione e degli atti impugnati.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe dovuto essere diverso da quello adottato

  L’ordine di demolizione, quale provvedimento vincolato, non è annullabile per violazione delle garanzie partecipative quando il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 7 l. 241/1990

  La violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio non determina l’annullamento dell’ordine di demolizione vincolato nei casi in cui operi l’art. 21-octies, comma 2, e il privato non indichi gli elementi che avrebbe introdotto nel procedimento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nel procedimento di condono avviato su istanza di parte, il tema rilevante, secondo il giudice, è eventualmente quello del preavviso di rigetto e non quello della comunicazione di avvio; la relativa censura non era stata riproposta in appello.

• art. 39, comma 4, l. 724/1994

  Il silenzio-assenso sulla domanda di sanatoria non si perfeziona quando l’amministrazione abbia adottato un provvedimento espresso sulla domanda, successivamente annullato in autotutela, non impugnato dall’interessato.

• art. 35 l. 47/1985

  La disciplina del condono non consente di ritenere formato il silenzio-assenso quando la domanda sia stata definita da un provvedimento espresso poi annullato e non contestato.

• art. 31 l. 47/1985

  La domanda di condono può essere presentata anche da soggetti diversi dal proprietario che abbiano un interesse qualificato, ma il conseguimento della sanatoria richiede il consenso univoco del proprietario legittimo.

• art. 111, comma 6, Cost.

  La motivazione della sentenza deve rispettare un contenuto minimo costituzionale; la nullità ricorre solo in presenza di motivazione radicalmente assente o apparente, di contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili o di motivazione obiettivamente incomprensibile.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di un abuso edilizio è un provvedimento vincolato: non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione, né una comparazione tra interesse pubblico e interessi privati, anche se l’abuso è risalente nel tempo.
• Il mero decorso del tempo non sana l’abuso edilizio e non fonda un affidamento tutelabile alla conservazione dell’opera abusiva; tale affidamento non può essere utilmente invocato quando l’eventuale titolo in sanatoria sia stato annullato in autotutela e l’annullamento non sia stato impugnato.
• La violazione della comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’annullamento di un ordine di demolizione vincolato se è palese che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso e il privato non indica quali elementi avrebbe potuto introdurre nella fase partecipativa per incidere sulla decisione.
• Il soggetto diverso dal proprietario che sia responsabile dell’abuso o abbia un interesse qualificato può presentare una domanda di condono, ma il rilascio della sanatoria richiede il consenso univoco del proprietario; non è sufficiente un consenso meramente presunto o implicito non risultante dagli atti.
• Nel giudizio amministrativo d’appello, le domande e censure non espressamente riproposte si intendono rinunciate; il mero rinvio a fatti o doglianze non esaminati in primo grado, senza indicazione puntuale del loro contenuto e della loro rilevanza, non soddisfa il requisito di specificità dell’appello.
• La nullità della sentenza per difetto assoluto di motivazione ricorre solo quando la motivazione sia radicalmente assente o apparente, tautologica, incomprensibile o affetta da contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili; non ricorre quando sia comunque individuabile la ratio decidendi.

Come è indicizzato