Sentenza n. 8325/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

L’impresa ricorrente ha impugnato l’esclusione dalla procedura aperta indetta per l’affidamento quinquennale del servizio assicurativo in favore del personale della Consob e, con motivi aggiunti, l’aggiudicazione definitiva a favore dell’impresa controinteressata. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 11 del d.lgs. 36/2023 e dell’art. 4 dell’Allegato I.01, sostenendo che la stazione appaltante avrebbe dovuto considerare, ai fini dell’equivalenza economica, anche gli assegni individuali stabilmente corrisposti ai dipendenti, nonché la ridotta incidenza del costo della manodopera sul valore complessivo dell’appalto. Con il secondo motivo ha lamentato la violazione dell’art. 11, comma 4, del d.lgs. 36/2023, sostenendo che la stazione appaltante avrebbe dovuto consentirle di assumere, in corso di procedura, l’impegno ad applicare o armonizzare il CCNL indicato nel bando. Con il terzo motivo, subordinato, ha prospettato questioni di legittimità costituzionale e di compatibilità con il diritto dell’Unione europea della disciplina sui CCNL e sull’equivalenza delle tutele, ove interpretata nel senso di impedire la valutazione sostanziale dell’equivalenza o l’assunzione successiva dell’impegno di armonizzazione. Ha inoltre chiesto la declaratoria di inefficacia del contratto e il risarcimento in forma specifica mediante aggiudicazione e subentro.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti, compensando integralmente le spese. Quanto al primo motivo, ha ritenuto legittima la valutazione della stazione appaltante secondo cui gli assegni individuali non potevano essere computati automaticamente tra le componenti fisse della retribuzione globale annua: essi non erano previsti dal CCNL applicato e la ricorrente non aveva provato, mediante documentazione idonea, la loro stabilità e durevolezza per tutta la durata dell’appalto e con riferimento a tutti i lavoratori destinati all’esecuzione del servizio. Inoltre, non era stata dimostrata la loro natura non assorbibile o la cumulabilità con gli aumenti contrattuali, elemento rilevante per distinguere componenti fisse da superminimi o emolumenti individuali. Il giudice ha escluso altresì che la ridotta incidenza quantitativa del costo della manodopera sul valore dell’appalto potesse incidere sul giudizio di equivalenza, che deve essere svolto secondo i parametri normativi. Quanto al secondo motivo, il TAR ha affermato che il CCNL concretamente applicato costituisce elemento essenziale dell’offerta, poiché incide sui costi della manodopera; pertanto, l’operatore non può presentare per la prima volta dopo la scadenza del termine di gara una dichiarazione di impegno ad applicare o armonizzare il CCNL indicato nel bando, poiché ciò violerebbe la par condicio e modificherebbe tardivamente il contenuto sostanziale dell’offerta. L’art. 11, comma 4, consente l’alternativa tra l’impegno tempestivamente assunto ad applicare il CCNL indicato e la dichiarazione di equivalenza delle tutele, ma non prevede la possibilità di modificare o integrare successivamente l’offerta mediante un nuovo impegno. Quanto al terzo motivo, il TAR ha escluso la rilevanza delle questioni costituzionali ed eurounitarie, non essendo stata comunque provata l’effettiva equivalenza dei trattamenti retributivi. Il rigetto dell’impugnazione dell’esclusione ha comportato anche il rigetto dei motivi aggiunti; questi ultimi sono stati inoltre ritenuti inammissibili per carenza di legittimazione ad agire contro gli atti successivi della gara, poiché il concorrente definitivamente escluso non conserva legittimazione a contestare l’aggiudicazione intervenuta tra gli operatori rimasti in gara.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  Il testo della sentenza richiama il comma 4, relativo all’alternativa tra applicazione del CCNL indicato nel bando e dichiarazione di equivalenza delle tutele.

  Il CCNL applicato e i relativi costi della manodopera costituiscono elementi dell’offerta; l’operatore deve assumere tempestivamente l’impegno richiesto oppure dimostrare l’equivalenza delle tutele, senza poter modificare successivamente il contenuto dell’offerta.

• art. 4 Allegato I.01 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono ritenere sussistente l’equivalenza delle tutele quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua di cui al comma 2 risulta almeno pari a quello del contratto collettivo di lavoro indicato nel bando di gara.

  La comparazione economica deve riguardare le componenti fisse previste dal contratto collettivo, tra cui retribuzione tabellare, contingenza, EDR, mensilità aggiuntive e ulteriori indennità previste; emolumenti individuali non previsti dal CCNL rilevano solo se il concorrente ne dimostra la natura stabile, generale e non assorbibile.

• art. 41, commi 13 e 14, d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale parametro per la stima dei costi della manodopera indicati nella disciplina di gara.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  È stato utilizzato dalla stazione appaltante quale base per richiedere chiarimenti all’operatore sulla retribuzione base e sugli elementi utili alla verifica dell’equivalenza.

• art. 90, comma 1, lett. c), d.lgs. 36/2023

  Richiamato nella comunicazione relativa all’aggiudicazione definitiva.

• art. 120 c.p.a.

  Richiamato quale disciplina processuale applicabile al contenzioso relativo alla procedura di gara.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Richiamato in relazione alla motivazione della decisione sulle questioni prospettate.

Massime di principio

• Ai fini della verifica dell’equivalenza economica tra CCNL, devono essere comparate le componenti fisse della retribuzione globale annua previste dalla disciplina applicabile; emolumenti individuali non previsti dal CCNL non possono essere computati automaticamente sulla base della loro mera erogazione di fatto.
• L’operatore economico che intenda valorizzare assegni individuali o altri emolumenti ulteriori rispetto al CCNL ha l’onere di provare documentalmente che essi siano stabili e durevoli per tutta la durata dell’appalto, riferibili ai lavoratori concretamente destinati all’esecuzione e non assorbibili o comunque cumulabili con gli aumenti contrattuali.
• La ridotta incidenza del costo della manodopera rispetto al valore complessivo dell’appalto non esonera il concorrente dall’obbligo di dimostrare l’equivalenza delle tutele economiche secondo i parametri normativi.
• Il CCNL concretamente applicato incide sul costo della manodopera e costituisce elemento essenziale dell’offerta; dopo la scadenza del termine di presentazione delle offerte non è consentito introdurre per la prima volta un impegno ad applicare o armonizzare il CCNL indicato dalla stazione appaltante, perché ciò modificherebbe il contenuto sostanziale dell’offerta e violerebbe la par condicio.
• Quando l’esclusione di un concorrente dalla gara è legittima, il concorrente escluso è privo di legittimazione e interesse ad impugnare gli atti successivi della procedura, compresa l’aggiudicazione intervenuta tra gli operatori rimasti in competizione.

Come è indicizzato