Tribunale, Sentenza T-536/21

Misure restrittive contro Belaeronavigatsia per il dirottamento del volo FR4978

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da Belaeronavigatsia, impresa di Stato bielorussa incaricata della regolamentazione dello spazio aereo e dell’assistenza al traffico aereo, contro l’inserimento e il successivo mantenimento del suo nome negli elenchi UE soggetti a congelamento dei fondi. Il Tribunale esamina la legittimità degli atti restrittivi adottati dal Consiglio nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune in considerazione della situazione in Bielorussia.

Fatti e procedimento

L’Unione aveva adottato misure restrittive già dal 2004, e in particolare, sul piano normativo, il regolamento n. 765/2006 e la decisione 2012/642/PESC. Con gli atti iniziali del 21 giugno 2021, il nome della ricorrente è stato inserito negli elenchi in ragione del suo presunto coinvolgimento nel dirottamento del volo FR4978 verso Minsk il 23 maggio 2021, evento che consentì l’arresto di Raman Pratasevich e Sofia Sapega. Successivamente, con gli atti di mantenimento del 24 febbraio 2022, il Consiglio ha confermato l’iscrizione. La ricorrente ha impugnato sia gli atti iniziali sia quelli di mantenimento.

Normativa rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• l’articolo 29 TUE e l’articolo 215 TFUE, quali basi dell’adozione delle misure restrittive;
• l’articolo 21, paragrafo 2, lettera b), TUE, che annovera tra gli obiettivi dell’Unione il consolidamento e il sostegno della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti umani;
• l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2012/642/PESC e l’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 765/2006, che prevedono il congelamento dei capitali delle persone, entità e organismi responsabili di gravi violazioni dei diritti umani o della repressione della società civile e dell’opposizione democratica;
• l’articolo 47 della Carta, sul controllo giurisdizionale effettivo;
• l’articolo 49, paragrafo 1, della Carta, evocato dalla ricorrente per sostenere la natura punitiva delle misure;
• l’articolo 20 della Carta, richiamato dalla ricorrente in tema di uguaglianza di trattamento;
• il regolamento di procedura del Tribunale, articoli 134, paragrafo 1, e 138, paragrafo 1, sulle spese.

Primo motivo: errore di valutazione e nozione di "responsabili della repressione"

La ricorrente sosteneva che la formula "responsabili della repressione" implicasse un elemento intenzionale e che il Consiglio dovesse dimostrare non solo il nesso materiale con il dirottamento del volo, ma anche l’intenzione di partecipare alla repressione. Il Tribunale respinge questa impostazione.

Anzitutto, osserva che il testo delle disposizioni non definisce la nozione, che va interpretata secondo il senso abituale, il contesto e gli obiettivi perseguiti. Nel linguaggio comune, essere "responsabile di" significa che gli atti o le attività di un soggetto hanno prodotto una conseguenza che egli conosceva o non poteva ragionevolmente ignorare. Dal contesto normativo emerge che il legislatore dell’Unione ha voluto includere anche persone, entità od organismi le cui attività costituiscano una seria minaccia per la democrazia o lo Stato di diritto in Bielorussia.

Quanto agli obiettivi, il Tribunale sottolinea che le misure mirano a fare pressione sul regime bielorusso per porre fine alle violazioni dei diritti umani e alla repressione. Ne consegue che è coerente colpire anche chi, con i propri atti o attività, contribuisce alla repressione, a prescindere dalla prova di un intento soggettivo. La nozione è quindi oggettiva: ciò che conta è il contributo alla repressione e la consapevolezza, effettiva o ragionevolmente esigibile, delle conseguenze.

Applicazione al caso concreto

Sul piano fattuale, il Tribunale ritiene che il fascicolo del Consiglio contenesse un insieme di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti. È pacifico che Belaeronavigatsia sia l’impresa di Stato incaricata della gestione del traffico aereo e che abbia raccomandato, tramite il controllore del traffico aereo, di dirottare il volo verso Minsk. La documentazione considerata dal Consiglio, inclusi articoli di stampa e trascrizioni, mostrava che tale raccomandazione proveniva dalla ricorrente e che il dirottamento aveva portato all’arresto dei due passeggeri.

Il Tribunale evidenzia inoltre gli elementi successivi emersi nell’istruttoria, tra cui la testimonianza del controllore del traffico aereo, la relazione preliminare ICAO e ulteriori documenti, dai quali risultava che la dirigenza e il personale coinvolto erano consapevoli che l’operazione non aveva finalità di sicurezza aerea. In questo contesto politico, segnato dall’intensificazione della repressione dopo le elezioni del 9 agosto 2020, la ricorrente non poteva ragionevolmente ignorare che le sue attività contribuivano alla repressione della società civile e dell’opposizione democratica.

Il Tribunale respinge anche gli argomenti sulla buona fede, sulla pretesa manipolazione da parte di terzi, sull’assenza dell’elenco passeggeri e sul fatto che la decisione finale di atterrare sarebbe spettata al pilota: tali elementi non escludono il nesso causale e il contributo della ricorrente al dirottamento.

Natura non penale delle misure restrittive

La ricorrente invocava la presunta natura punitiva delle misure. Il Tribunale esclude che il congelamento dei fondi sia una sanzione penale o amministrativa: si tratta di misure preventive, mirate, temporanee e revocabili, finalizzate a preservare gli attivi e a sostenere obiettivi di politica estera dell’Unione. Di conseguenza, non trova applicazione la logica propria dell’articolo 49, paragrafo 1, della Carta, né è necessario dimostrare un elemento intenzionale in senso penalistico.

Secondo motivo: proporzionalità

Quanto alla proporzionalità, il Tribunale ricorda che nell’ambito della PESC il legislatore dell’Unione gode di un ampio margine di discrezionalità e che può essere censurata solo la manifesta inidoneità della misura rispetto allo scopo perseguito. Nel caso di specie, esiste un rapporto ragionevole tra il congelamento dei fondi e l’obiettivo di promuovere democrazia, diritti umani e Stato di diritto in Bielorussia.

Il Tribunale non accoglie l’argomento secondo cui sarebbe sproporzionato colpire sia l’impresa sia il suo dirigente, poiché il Consiglio può individuare le persone o entità che ritiene responsabili sulla base dei poteri conferiti dai Trattati. Non persuade neppure la tesi secondo cui le misure ostacolerebbero la missione di servizio pubblico internazionale della ricorrente: essa non ha fornito elementi concreti sugli investimenti o sugli importi in gioco, e dai documenti risulta anzi che aveva realizzato profitti rilevanti nel 2019 e nel 2020.

Infine, il Tribunale osserva che la ricorrente non ha dimostrato di aver chiesto e ottenuto un diniego rispetto alle autorizzazioni eccezionali di svincolo previste dalla normativa applicabile; manca quindi la prova dell’asserita impraticabilità di tali strumenti.

Decisione e spese

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. Condanna Belaeronavigatsia a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle del Consiglio; la Commissione, interveniente, sopporta le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza chiarisce che, nel regime di misure restrittive contro la Bielorussia, la nozione di soggetti "responsabili della repressione" è oggettiva e comprende chi contribuisce materialmente alla repressione, anche senza prova di un intento repressivo. Conferma inoltre che il congelamento dei capitali in questo contesto è una misura preventiva e proporzionata, controllabile dal giudice solo per manifesta inidoneità o per insufficienza della base fattuale su cui il Consiglio ha fondato l’iscrizione negli elenchi.