Sentenza n. 4648/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le società hanno impugnato la sentenza del TAR Lombardia che aveva respinto il ricorso contro la delibera regionale recante indirizzi per l’applicazione delle migliori tecniche disponibili (BAT) nei procedimenti di riesame delle autorizzazioni integrate ambientali. In primo grado e in appello hanno sostenuto che la delibera introducesse, per gli impianti di compostaggio, prescrizioni più dettagliate, rigide e onerose rispetto alle conclusioni BAT approvate dalla Commissione europea, violando il riparto delle competenze legislative e amministrative in materia ambientale, l’art. 195 del d.lgs. 152/2006, gli artt. 29-bis, 29-sexies e 29-octies del medesimo decreto, l’art. 8, comma 2, della l.r. Lombardia n. 24/2006, nonché i principi di proporzionalità, adeguatezza, libertà di iniziativa economica e concorrenza. Le appellanti hanno contestato, in particolare, la dichiarazione di inammissibilità della censura relativa all’incompetenza intersoggettiva, il rigetto della censura di difetto assoluto di attribuzione, la qualificazione e il contenuto della delibera regionale e l’omessa pronuncia sulla violazione dell’art. 8, comma 2, della legge regionale. La Regione Lombardia ha proposto appello incidentale, deducendo l’inammissibilità del ricorso collettivo, dei motivi aggiunti e la carenza di interesse all’impugnazione della delibera, ritenuta mero atto di indirizzo non immediatamente lesivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l’appello principale delle società sia l’appello incidentale della Regione, confermando la sentenza del TAR. Ha ritenuto ammissibile il ricorso collettivo perché le società erano portatrici di interessi sostanziali e processuali omogenei, diretti alla rimozione della medesima delibera regionale. Ha inoltre ritenuto corretta la separazione dei giudizi relativi ai motivi aggiunti, concernenti distinti provvedimenti provinciali di riesame delle AIA, in quanto connessi al ricorso principale ma fondati su presupposti autonomi e potenzialmente confliggenti. La delibera regionale è stata considerata immediatamente lesiva, poiché introduceva misure più restrittive destinate a orientare i successivi procedimenti di riesame delle AIA. Nel merito, il Collegio ha affermato che le conclusioni BAT costituiscono la regola generale e un parametro conformativo per la definizione delle condizioni delle AIA, ma non un vincolo assoluto: l’autorità competente può discostarsene e introdurre prescrizioni più restrittive nei casi previsti dalla disciplina ambientale, purché vi sia una rigorosa valutazione delle peculiarità concrete, una motivazione adeguata e il rispetto della proporzionalità. L’art. 195, comma 5-bis, del d.lgs. 152/2006 abilita le Regioni, nelle more della definizione dei criteri statali, a dettare una disciplina anche più restrittiva quando lo richiedano situazioni particolari del territorio. Il Collegio ha ritenuto che tale presupposto sussistesse per il territorio lombardo e fosse stato considerato dalla Regione attraverso l’istruttoria svolta con Province, ARPA, gestori e associazioni di categoria, nonché mediante tavoli tecnici e protocolli condivisi. La Regione ha inoltre agito nei limiti dell’art. 8, comma 2, della l.r. Lombardia n. 24/2006, adottando direttive di indirizzo senza privare le Province del potere di verificare la concreta applicabilità delle misure rispetto alle caratteristiche dei singoli impianti. Sono state quindi respinte anche le censure relative alla libertà di iniziativa economica e alla concorrenza, poiché le misure erano funzionali all’innalzamento degli standard di tutela ambientale in un territorio caratterizzato da specifiche criticità. Le spese del giudizio d’appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 117, comma 2, lett. s), Cost.

  Attribuisce allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, senza escludere interventi regionali più restrittivi nei limiti riconosciuti dalla normativa e dalla giurisprudenza costituzionale.

• art. 3-quinquies, commi 2 e 3, d.lgs. 152/2006

  Le Regioni e le Province autonome possono adottare forme di tutela giuridica dell'ambiente più restrittive, qualora lo richiedano situazioni particolari del loro territorio, purché ciò non comporti un'arbitraria discriminazione, anche attraverso ingiustificati aggravi procedimentali.

  Consente interventi regionali di maggiore tutela ambientale quando siano giustificati da situazioni particolari del territorio e non determinino discriminazioni arbitrarie o aggravi procedimentali ingiustificati.

• art. 195, comma 2, lett. a), d.lgs. 152/2006

  Rileva nel riparto delle competenze relative alle norme tecniche di gestione dei rifiuti.

• art. 195, comma 5-bis, d.lgs. 152/2006

  Nelle more della definizione dei criteri statali, consente alle Regioni di dettare una disciplina anche più restrittiva, quando lo richiedano situazioni particolari del territorio, con successivo adeguamento alla normativa statale.

• art. 29-bis, comma 1, d.lgs. 152/2006

  Le condizioni dell’AIA sono definite avendo a riferimento le conclusioni sulle BAT.

  Le conclusioni BAT costituiscono il parametro generale di riferimento per la definizione delle condizioni dell’AIA.

• art. 29-sexies, commi 4, 4-bis, 4-ter, 9 e 9-bis, d.lgs. 152/2006

  Disciplina i valori limite, le misure tecniche equivalenti, le condizioni ulteriori e le deroghe rispetto alle BAT, consentendo prescrizioni più rigorose o, in casi specifici, meno rigide, purché ricorrano i presupposti normativi.

• art. 29-septies d.lgs. 152/2006

  Consente l’adozione di misure più rigorose rispetto alle BAT quando ciò sia previsto da strumenti di pianificazione o programmazione ambientale per garantire il rispetto degli standard di qualità ambientale.

• art. 8, comma 2, l.r. Lombardia n. 24/2006

  La Giunta regionale stabilisce le direttive per l'esercizio uniforme e coordinato delle funzioni conferite.

  Attribuisce alla Giunta regionale il potere di dettare direttive per l’esercizio uniforme e coordinato delle funzioni provinciali in materia di AIA, senza eliminare il potere delle Province di valutare la concreta applicabilità delle prescrizioni.

• Decisione di esecuzione (UE) 2018/1147 della Commissione

  Stabilisce le conclusioni sulle migliori tecniche disponibili per il trattamento dei rifiuti, che costituiscono la regola generale e il parametro tecnico di riferimento per le AIA.

• art. 99 c.p.a.

Massime di principio

• Le conclusioni europee sulle BAT costituiscono la regola generale e un parametro conformativo per la definizione delle condizioni delle autorizzazioni integrate ambientali, non semplici linee guida prive di efficacia vincolante.
• L’autorità competente può introdurre prescrizioni più restrittive rispetto alle BAT quando ricorrano i presupposti previsti dalla disciplina ambientale, purché individui le peculiarità della situazione concreta, svolga una rigorosa istruttoria, motivi adeguatamente la scelta e rispetti il principio di proporzionalità.
• Nelle more della definizione dei criteri statali, le Regioni possono adottare discipline ambientali più restrittive ai sensi dell’art. 195, comma 5-bis, del d.lgs. 152/2006, quando tali misure siano giustificate da situazioni particolari del territorio e siano finalizzate all’innalzamento degli standard di tutela ambientale.
• Le direttive regionali rivolte alle Province in materia di riesame delle AIA sono legittime se orientano l’esercizio uniforme e coordinato delle funzioni senza sostituirsi alla valutazione concreta dell’autorità provinciale competente per il singolo impianto.
• Un ricorso collettivo è ammissibile quando più operatori impugnano il medesimo atto sulla base di identici motivi e perseguono un interesse sostanziale e processuale omogeneo, non confliggente, alla rimozione dell’atto presupposto.
• Un atto di indirizzo è immediatamente impugnabile quando, pur destinato a orientare successivi provvedimenti, introduce misure più restrittive idonee a incidere direttamente sulla sfera giuridica dei soggetti interessati.

Come è indicizzato