Sentenza n. 1414/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che aveva annullato d’ufficio, ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, la precedente delibera con cui erano stati riconosciuti alle strutture sanitarie private accreditate un’indennità di funzione e un ristoro per i costi derivanti dalla sospensione dell’attività ordinaria e dal divieto di ricorso alla cassa integrazione. Ha dedotto: violazione del termine ragionevole e difetto di motivazione dell’annullamento d’ufficio; insussistenza di vizi originari della delibera ritirata e conseguente utilizzo improprio dell’autotutela per ragioni di mera opportunità; mancata ponderazione tra interesse pubblico e affidamento dei destinatari, nonché violazione dei principi di buona fede, legittimo affidamento e buon andamento; difetto di istruttoria, motivazione e partecipazione procedimentale; illegittimità della limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, in asserita violazione dell’art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, come modificato dal d.l. 149/2020. È stato inoltre chiesto il risarcimento dei danni da lesione dell’affidamento e, in subordine, l’indennizzo da revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse contributi e ristori riconducibili a diritti soggettivi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito i motivi di illegittimità dell’annullamento d’ufficio, la fondatezza della pretesa ai ristori o le domande risarcitorie e indennitarie. Il Collegio ha qualificato la controversia come concernente la spettanza di contributi e ristori previsti dalla legge in favore delle strutture private accreditate che avevano sospeso l’attività ordinaria durante l’emergenza Covid-19. La disciplina statale e regionale avrebbe predeterminato i presupposti, la finalità e il limite massimo dell’erogazione, mentre all’amministrazione sarebbe spettato soltanto verificare la ricorrenza delle condizioni e la documentazione dei costi, senza margini di discrezionalità sull’an, sul quid e sul quomodo del beneficio. Ne consegue la natura di diritto soggettivo della pretesa e la giurisdizione ordinaria, anche se la controversia è formalmente diretta contro un atto regionale di annullamento in autotutela. Il TAR ha richiamato, quale precedente specificamente analogo, Cass., Sez. Un., 3 giugno 2024, n. 15404. Ha precisato che non ricorre la giurisdizione esclusiva in materia di concessione di pubblici servizi, poiché la controversia riguarda contributi e sovvenzioni pubbliche. Ha disposto la salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a. e compensato integralmente le spese di lite.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Disciplina l’annullamento d’ufficio, ma la legittimità dell’esercizio del potere non è stata esaminata per il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente per chiedere in subordine l’indennizzo qualora l’atto fosse qualificato come revoca; la domanda non è stata esaminata nel merito.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Prevede la base normativa dell’indennità di funzione riconosciuta alle strutture sanitarie private accreditate.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato...

  La disposizione riconosce la base legislativa del contributo per i costi fissi sostenuti dalle strutture private accreditate che abbiano sospeso l’attività ordinaria, entro il limite massimo predeterminato del 90 per cento del budget; la spettanza del beneficio, verificati i presupposti, non implica discrezionalità amministrativa sull’an, sul quid e sul quomodo.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Estende l’applicazione del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria, in presenza di un budget 2020.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020

  Contempla la possibilità di sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti durante l’emergenza sanitaria.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La controversia non è stata ricondotta alla giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi; il TAR ha ritenuto applicabile il criterio generale fondato sulla natura della situazione soggettiva.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario con salvezza degli effetti sostanziali e processuali prodotti dalla domanda proposta davanti al giudice amministrativo.

Massime di principio

• Quando un contributo o ristoro è previsto direttamente dalla legge e l’amministrazione deve soltanto verificare la sussistenza dei presupposti oggettivi e la documentazione richiesta, senza esercitare discrezionalità sull’an, sul quid e sul quomodo dell’erogazione, la posizione del beneficiario è di diritto soggettivo e la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La controversia sulla spettanza, revoca o recupero di contributi e sovvenzioni pubbliche resta devoluta al giudice ordinario quando il beneficio è legislativamente predeterminato e l’attività amministrativa è meramente ricognitiva, anche se il giudizio è formalmente rivolto contro un provvedimento regionale di annullamento d’ufficio.
• In materia di contributi pubblici, la giurisdizione amministrativa sussiste invece quando la controversia riguarda una fase anteriore al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure quando il beneficio è stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse, incidendo su una posizione di interesse legittimo.
• I contributi previsti dall’art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020 in favore delle strutture private accreditate che abbiano sospeso l’attività ordinaria durante l’emergenza Covid-19 costituiscono provvidenze legislative predeterminate, entro il limite massimo del 90 per cento del budget, la cui controversia sulla spettanza appartiene al giudice ordinario.
• In caso di declinatoria della giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice indicato come munito di giurisdizione ai sensi dell’art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda originariamente proposta.

Come è indicizzato