Sentenza n. 299/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'adozione del Piano urbanistico generale comunale, sostenendo che i propri terreni, siti in località Villa Gaida e già caratterizzati da una pregressa vocazione edificatoria secondo il PRG e il RUE, siano stati illegittimamente classificati in parte come «Dotazione per il riequilibrio ecologico e ambientale» e in parte come «Ambito agricolo di rilievo paesaggistico». Con il primo motivo ha dedotto difetto di istruttoria, motivazione apparente, irragionevolezza, contraddittorietà e travisamento, assumendo che le aree fossero inserite nel territorio urbanizzato, prossime a insediamenti e servite dalle opere di urbanizzazione; ha contestato quindi la qualificazione dei terreni come «nodo privato a valenza ecologica» e l'azzeramento della capacità edificatoria. Con il secondo motivo ha dedotto la lesione di un affidamento qualificato alla conservazione dell'edificabilità, fondato sulla disciplina urbanistica previgente, su una D.I.A. del 2003 relativa allo spostamento della rete fognaria e sulle opere eseguite dalla proprietà. Ha inoltre lamentato la violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto valutare soluzioni intermedie e tenere conto della carenza di servizi nella frazione. Quanto ai mappali classificati in ambito agricolo di rilievo paesaggistico, ha contestato la compatibilità della destinazione con le caratteristiche dei luoghi e ha prospettato la natura di lotto intercluso.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha rilevato che le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili soltanto entro limiti esterni, in presenza di vizi procedimentali, errore di fatto, manifesta illogicità, irragionevolezza o contraddittorietà estrinseca. Nel caso concreto non è stato ravvisato un difetto di istruttoria: la formazione del PUG era stata preceduta dagli adempimenti procedimentali previsti dalla legge regionale, dall'elaborazione del quadro conoscitivo diagnostico e dall'approvazione di criteri generali orientati al contenimento del consumo di suolo, alla tutela degli ecosistemi, della biodiversità e dei corridoi ecologici. La classificazione delle aree è stata ritenuta coerente con gli elementi conoscitivi relativi alla permeabilità dei suoli, alla bassa densità volumetrica, alla funzione di collegamento tra aree verdi, servizi e ambiti agricoli e alla vulnerabilità climatica. La vicinanza a zone edificate e la presenza di opere di urbanizzazione non impongono il riconoscimento di una destinazione edificatoria, potendo la pianificazione conservare aree libere anche interne o contigue al territorio urbanizzato per finalità ecologiche e paesaggistiche. La controdeduzione all'osservazione, pur sintetica, è stata ritenuta sufficientemente logica e intellegibile. Il giudice ha escluso anche la lesione di un affidamento qualificato: la precedente destinazione edificatoria non attribuisce un diritto alla sua conservazione e una motivazione rafforzata è necessaria soltanto in presenza di specifiche situazioni consolidate, quali strumenti attuativi approvati o convenzionati, accordi qualificati o giudicati favorevoli. La D.I.A. del 2003, avente a oggetto lo spostamento della rete fognaria e non la costruzione di un fabbricato, non è stata ritenuta equivalente a un titolo edilizio o a uno strumento attuativo; inoltre, il Comune aveva dedotto la mancata indicazione delle date di inizio e fine lavori. Ha assunto rilievo anche il fatto che le aree fossero già state ricondotte a dotazioni per il riequilibrio ecologico-ambientale mediante una precedente variante al RUE. È stata esclusa la violazione della proporzionalità, poiché la destinazione è conformativa e non sanzionatoria o ablativa, e il Comune non era tenuto ad attribuire un indice edificatorio ridotto né a individuare una soluzione intermedia. Il principio di proporzionalità non consente al giudice di sostituire la propria valutazione a quella pianificatoria, ma soltanto di verificare l'assenza di manifesta incongruità. Anche la dedotta carenza di servizi nella frazione non dimostrava che l'edificabilità richiesta fosse l'unico mezzo per soddisfare l'interesse pubblico. Le censure relative ai mappali classificati come ambito agricolo di rilievo paesaggistico non contenevano elementi tecnici sufficienti a dimostrare la natura di lotto intercluso o l'incompatibilità della destinazione. Le spese sono state compensate integralmente.

Norme richiamate

• art. 46, comma 1, L.R. Emilia-Romagna n. 24/2017

  Adozione ai sensi dell'art. 46, comma 1 della L.R. n. 24/2017, del Piano Urbanistico Generale (PUG)

  La disposizione è richiamata quale base del procedimento di adozione del PUG comunale.

• L.R. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La legge regionale è valorizzata per gli obiettivi di contenimento del consumo di suolo, riuso, rigenerazione e qualità urbana ed ecologico-ambientale, coerenti con la scelta di preservare aree permeabili e componenti della rete ecologica.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  È richiamato nell'epigrafe processuale in relazione alla trattazione della causa nell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

Massime di principio

• Le scelte generali di pianificazione urbanistica esprimono ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice soltanto per vizi procedimentali, errore di fatto, manifesta illogicità, irragionevolezza o contraddittorietà estrinseca; non è consentito sostituire alla scelta dell'amministrazione una diversa opzione urbanistica astrattamente possibile.
• La precedente destinazione urbanistica più favorevole non attribuisce al proprietario un diritto alla sua conservazione né impone, di regola, una motivazione puntuale riferita a ogni particella, quando la nuova disciplina trovi adeguato fondamento nei criteri generali del piano e nell'assetto territoriale complessivamente perseguito.
• La prossimità di un'area a insediamenti esistenti, l'inclusione nel territorio urbanizzato o la presenza di opere di urbanizzazione non impongono il riconoscimento di capacità edificatoria, potendo la pianificazione preservare aree libere permeabili per finalità ecologiche, paesaggistiche, di mitigazione climatica e di riequilibrio ambientale.
• Una motivazione rafforzata per il mutamento peggiorativo della destinazione urbanistica è necessaria soltanto quando la precedente previsione si sia concretizzata in situazioni qualificate, quali strumenti urbanistici attuativi approvati o convenzionati, accordi qualificati, giudicati favorevoli o altre posizioni differenziate rispetto alla generalità dei proprietari.
• Una D.I.A. relativa a opere strumentali o preparatorie, come lo spostamento di una rete fognaria, non equivale a un titolo edilizio per la realizzazione del fabbricato né a uno strumento urbanistico attuativo e, di per sé, non consolida un affidamento qualificato alla futura edificazione.
• Il principio di proporzionalità, applicato alle scelte conformative della pianificazione, consente di verificare che la destinazione prescelta non sia manifestamente incongrua rispetto agli obiettivi pubblici, ma non obbliga l'amministrazione ad attribuire un indice edificatorio ridotto o a scegliere una soluzione intermedia gradita al proprietario.

Come è indicizzato