Sentenza n. 744/2026 - Latina, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, titolare di una farmacia originariamente ubicata nel centro storico, ha chiesto il risarcimento di euro 212.870,81 per i costi sostenuti in conseguenza del trasferimento della farmacia in una zona periferica e del successivo ritrasferimento nel centro storico. Il primo trasferimento era stato autorizzato dal Comune nel 2011 ed era stato poi annullato dal giudice amministrativo; nel 2015 il Comune aveva autorizzato dapprima l'esercizio provvisorio nella sede periferica e poi la localizzazione definitiva della farmacia nella medesima zona, ma tali provvedimenti erano stati successivamente dichiarati nulli o annullati in sede di ottemperanza perché elusivi del giudicato. Il ricorrente ha dedotto l'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa, la colpa dell'amministrazione per errori interpretativi non scusabili della disciplina sulla distribuzione delle farmacie, l'illogicità e la negligenza dell'istruttoria e la lesione del legittimo affidamento. Ha chiesto il ristoro delle spese per l'arredo dei nuovi locali, l'acquisto di beni strumentali, il ritrasferimento e la difesa nei giudizi relativi ai provvedimenti favorevoli.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda risarcitoria. Ha qualificato la responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione come responsabilità extracontrattuale ai sensi dell'art. 2043 c.c., richiedendo la prova dell'illegittimità della condotta, del dolo o della colpa dell'amministrazione, del danno ingiusto, del nesso causale e della spettanza del bene della vita. Nel caso concreto non è stata ravvisata la colpa dell'amministrazione, poiché i provvedimenti favorevoli erano stati adottati dopo un'articolata istruttoria e sulla base di una disciplina complessa, oggetto di differenti interpretazioni giurisdizionali; ricorreva quindi un errore scusabile. È stata inoltre esclusa la configurabilità di un affidamento ragionevole e incolpevole, poiché il ricorrente era stato posto a conoscenza dell'impugnazione dei provvedimenti favorevoli prima di effettuare il trasferimento e doveva quindi considerare prevedibile la loro possibile caducazione. Il Collegio ha rilevato anche la mancata prova del nesso causale immediato e diretto tra l'attività amministrativa e il danno, valorizzando il comportamento del ricorrente, che aveva continuato a sollecitare il Comune ad adottare ulteriori provvedimenti favorevoli anche dopo l'annullamento giudiziale dell'autorizzazione originaria. Tale condotta rilevava sia ai fini causali sia ai fini del concorso colposo e della mancata evitabilità del danno ai sensi dell'art. 30, comma 3, c.p.a. e dell'art. 1227 c.c. Il ricorrente è stato condannato alle spese di giudizio, liquidate in euro 2.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità dell'amministrazione per illegittimo esercizio dell'attività amministrativa ha natura extracontrattuale e richiede la prova dell'illegittimità della condotta, del dolo o della colpa, del danno ingiusto e del nesso causale.

• art. 2697 c.c.

  Il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della domanda risarcitoria, compresi danno, ammontare, ingiustizia, nesso causale e dolo o colpa dell'amministrazione.

• art. 2727 c.c.

  Il ricorrente ha invocato il ricorso alle presunzioni per desumere la colpa dell'amministrazione dall'illegittimità dell'atto, ma il giudice ha escluso che ciò fosse sufficiente nel caso concreto.

• art. 2729 c.c.

  Le presunzioni sono state richiamate dal ricorrente per sostenere la colpa dell'amministrazione, senza che il giudice ritenesse dimostrati gli elementi necessari della responsabilità.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.

  La quantificazione e la stessa riconoscibilità del danno risarcibile devono tenere conto del comportamento complessivo delle parti e dei danni evitabili con l'ordinaria diligenza.

• art. 1227 c.c.

  Il concorso colposo del danneggiato, applicabile nel processo amministrativo tramite l'art. 30, comma 3, c.p.a., rileva quando il comportamento del privato abbia contribuito causalmente al danno o non lo abbia evitato con l'ordinaria diligenza.

• art. 29 c.p.a.

  La proposizione dell'azione di annullamento contro un provvedimento favorevole pone il beneficiario nella condizione di conoscere la possibile illegittimità dell'atto e di difenderlo nel termine decadenziale.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione è extracontrattuale e presuppone la prova, da parte del danneggiato, dell'illegittimità della condotta, del danno ingiusto, del nesso causale, del dolo o della colpa dell'amministrazione e della spettanza del bene della vita; l'annullamento dell'atto non determina automaticamente il diritto al risarcimento.
• L'affidamento risarcibile del destinatario di un provvedimento favorevole successivamente annullato deve fondarsi su un ragionevole convincimento, incolpevole, circa la legittimità dell'atto; tale affidamento è escluso quando l'illegittimità sia evidente o quando il destinatario abbia conoscenza dell'impugnazione del provvedimento.
• La complessità del quadro normativo, la complessità della situazione di fatto e l'esistenza di contrasti interpretativi possono escludere la colpa dell'amministrazione, configurando un errore scusabile anche quando il provvedimento sia stato successivamente annullato.
• Il destinatario di un provvedimento favorevole che, prima di sostenere le spese, sia informato della sua impugnazione non può normalmente invocare un affidamento incolpevole sulla stabilità dell'atto, poiché la sua caducazione costituisce un'evenienza prevedibile.
• Ai fini della domanda risarcitoria, il comportamento del privato che abbia sollecitato o contribuito a ottenere ulteriori provvedimenti favorevoli, anche dopo l'annullamento dell'atto originario, deve essere valutato sia in relazione al nesso causale sia ai sensi del concorso colposo e del dovere di evitare il danno previsto dall'art. 30, comma 3, c.p.a.

Come è indicizzato