Sentenza n. 567/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha presentato il 25 ottobre 2021 un’istanza di VIA per un parco eolico composto da sette aerogeneratori, per complessivi 42 MW. Dopo la verifica di completezza documentale e lo svolgimento di due fasi di consultazione pubblica, il procedimento è rimasto fermo presso la Commissione tecnica PNRR-PNIEC, senza acquisizione del relativo parere e senza adozione del provvedimento conclusivo. La società ha quindi diffidato l’amministrazione a provvedere e ha proposto ricorso avverso il silenzio, deducendo la violazione dei termini perentori previsti dall’art. 25 del d.lgs. 152/2006 e chiedendo l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia e l’ordine di concludere il procedimento. Le amministrazioni hanno eccepito l’irricevibilità del ricorso per decorso del termine annuale previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a. e hanno sostenuto che il progetto, avendo una potenza inferiore alla media di circa 70 MW, fosse soggetto a una priorità di trattazione recessiva ai sensi dell’art. 8 del d.lgs. 152/2006, anche alla luce delle modifiche introdotte dal d.l. 153/2024.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di irricevibilità, ritenendo che il termine annuale per proporre l’azione avverso il silenzio abbia natura processuale e non estingua l’interesse legittimo pretensivo. La diffida a provvedere, manifestando il perdurante interesse alla conclusione del procedimento, è stata equiparata a una nuova istanza ai sensi dell’art. 31, comma 2, c.p.a. Nel merito, il ricorso è stato accolto perché i termini procedimentali della VIA erano ampiamente scaduti senza provvedimento espresso. Il criterio legislativo di priorità fondato sulla maggiore potenza dell’impianto non consente di derogare ai termini perentori dell’art. 25 del d.lgs. 152/2006, né legittima una sospensione indefinita dei procedimenti relativi a impianti di potenza inferiore. Tale criterio ha rilevanza organizzativa interna e non elimina l’obbligo di concludere tempestivamente il procedimento. Anche l’elevato numero di pratiche e le disfunzioni organizzative dell’amministrazione non possono essere opposti al privato per giustificare il ritardo. Il TAR ha ordinato alla Commissione tecnica PNRR-PNIEC di predisporre lo schema di provvedimento di VIA entro 60 giorni, al direttore generale competente di adottare il provvedimento conclusivo entro i successivi 60 giorni e, in caso di ulteriore inerzia, al titolare del potere sostitutivo di provvedere entro ulteriori 90 giorni. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la presentazione dell’istanza e l’avvio del procedimento di VIA per il progetto proposto.

• art. 25 d.lgs. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori.

  Impone la conclusione del procedimento di VIA entro termini perentori, riferiti sia alle fasi istruttorie sia all’adozione del provvedimento finale; il loro superamento determina l’illegittimità dell’inerzia e consente l’attivazione del potere sostitutivo.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  La Commissione [...] si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione [...] e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione [...] Nei successivi trenta giorni [...] adotta il provvedimento di VIA.

  Stabilisce i termini per la predisposizione dello schema da parte della Commissione e per l’adozione del provvedimento conclusivo di VIA.

• art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006

  Prevede l’attivazione del potere sostitutivo in caso di mancato rispetto dei termini da parte degli organi ordinariamente competenti.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  Attribuisce natura perentoria a tutti i termini del procedimento di VIA e impedisce che il loro superamento venga giustificato da priorità organizzative o disfunzioni interne.

• art. 8, comma 1, d.lgs. 152/2006

  Il criterio di priorità basato sulla maggiore potenza installata o trasportata ha funzione organizzativa interna e non deroga ai termini perentori di conclusione dei procedimenti VIA.

• art. 8, comma 1-ter, d.lgs. 152/2006, introdotto dal d.l. 153/2024

  La disciplina dei progetti non prioritari non può essere interpretata come deroga generalizzata o sospensione indefinita dei termini di valutazione ambientale.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  È fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.

  Il termine annuale per proporre l’azione avverso il silenzio opera sul piano processuale e non estingue la posizione sostanziale; una nuova istanza o una diffida idonea a manifestare il perdurante interesse consente la proposizione del ricorso.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della decisione può essere disposto soltanto in casi eccezionali; l’attività procedimentale sopravvenuta non giustifica il rinvio quando non incide sul petitum del ricorso avverso il silenzio.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente al giudice di motivare mediante richiamo a precedenti conformi, purché siano individuabili le ragioni poste a fondamento della decisione.

Massime di principio

• Il termine annuale per proporre l’azione avverso il silenzio previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a. costituisce una decadenza di natura processuale e non estingue l’interesse legittimo pretensivo del privato; la riproposizione dell’istanza o una diffida idonea a manifestare il perdurante interesse consente di promuovere nuovamente il giudizio sul silenzio.
• I termini previsti dall’art. 25 del d.lgs. 152/2006 per le diverse fasi del procedimento di VIA hanno natura perentoria e il loro superamento impone all’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
• Il criterio di priorità nella trattazione dei progetti fondato sulla maggiore potenza installata o trasportata ha funzione organizzativa interna e non può derogare ai termini perentori di conclusione dei procedimenti VIA relativi ai progetti non prioritari.
• La genericità del criterio legislativo di priorità non consente all’amministrazione di individuare unilateralmente una soglia di potenza e di sospendere a tempo indeterminato i procedimenti collocati al di sotto di tale soglia.
• L’elevato numero di procedimenti, le difficoltà operative e le disfunzioni organizzative degli uffici non possono essere opposti al privato per giustificare il mancato rispetto dei termini legali di conclusione del procedimento; tali circostanze impongono adeguate misure organizzative interne.
• In caso di inerzia nel procedimento di VIA, il giudice può ordinare in sequenza agli organi competenti la predisposizione dello schema, l’adozione del provvedimento finale e, in caso di ulteriore inadempimento, l’attivazione del potere sostitutivo, senza vincolare il contenuto della decisione amministrativa.

Come è indicizzato