Sentenza n. 7700/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’allievo era stato dimesso dal corso con decorrenza dal 24 settembre 2020, dopo aver riportato esito insufficiente nella materia Teoria TPSS e non aver superato la prova di recupero dell’11 settembre 2020 né l’accertamento specifico del 22 settembre 2020. In sede cautelare il TAR aveva rilevato che non risultavano adeguatamente documentati contenuto, durata e adeguatezza delle attività di recupero; dopo ulteriori lezioni e il superamento della prova del 19 marzo 2021, il Ministero aveva annullato in autotutela la dimissione e riammesso l’interessato al corso. Nel successivo giudizio risarcitorio l’allievo aveva chiesto il ristoro del danno patrimoniale per il periodo 24 settembre 2020-10 maggio 2021, quantificato in euro 7.595,32, oltre rivalutazione e interessi. Il TAR aveva accolto la domanda nei limiti del trattamento economico netto non percepito, ridotto equitativamente del 50 per cento ed esclusi i contributi previdenziali. Il Ministero ha appellato deducendo: che l’illegittimità del decreto di dimissione non era stata accertata in sede giurisdizionale e non poteva desumersi automaticamente dall’annullamento in autotutela; che le retribuzioni non erano dovute senza prestazione lavorativa e che, al più, si sarebbe potuta configurare una perdita di chance, comunque reintegrata dalla ripetizione della prova; che la successione e l’ambiguità delle disposizioni regolatrici del corso rendevano scusabile l’errore e insussistente la colpa; che il TAR aveva omesso di valutare le circostanze addotte e aveva erroneamente posto a carico dell’Amministrazione la prova dell’errore scusabile, in violazione dell’art. 2697 c.c. L’allievo ha chiesto il rigetto dell’appello, sostenendo che il recupero effettivamente documentato era stato di appena un’ora e trenta minuti e non era adeguato alle lacune individuali; ha inoltre invocato il superamento della prova dopo le ulteriori attività formative quale conferma del nesso causale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, rigettando la domanda risarcitoria di primo grado. Ha respinto la censura del Ministero relativa all’ingiustizia del danno: la qualificazione del ritiro come annullamento in autotutela presupponeva il riconoscimento di un vizio originario del decreto di dimissione, e la successiva contestazione della sua illegittimità era contraddittoria rispetto alla precedente determinazione amministrativa e contraria ai doveri di coerenza, correttezza e buona fede. Ha invece accolto la censura sull’elemento soggettivo. Le disposizioni applicabili non precisavano il monte ore da destinare al recupero della singola materia, la durata dovuta per ciascun allievo né l’obbligo di lezioni individuali o di un programma personalizzato. La durata di un’ora e trenta minuti e l’assenza di personalizzazione potevano concorrere a dimostrare l’inadeguatezza oggettiva del recupero, ma non provavano la negligenza, mancando un parametro normativo chiaro e puntuale. La successione degli atti regolatori e l’indeterminatezza delle modalità consentivano di ravvisare un errore scusabile, che esclude la colpa necessaria per la responsabilità risarcitoria. Le ulteriori censure sono state assorbite. L’appellato deve restituire le somme eventualmente percepite in esecuzione della sentenza riformata, con interessi legali dalla data del pagamento alla restituzione. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  È vero che l’illegittimità del provvedimento non esaurisce i presupposti richiesti dall’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio, essendo altresì necessarie la sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione dell’atto, la considerazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati e il rispetto del termine previsto dalla legge. Nondimeno, l’illegittimità dell’atto costituisce il presupposto principale e indefettibile dell’annullamento d’ufficio, in mancanza del quale il relativo potere non può essere legittimamente esercitato.

  L’annullamento d’ufficio richiede, oltre agli ulteriori presupposti previsti dalla legge, l’illegittimità originaria dell’atto quale presupposto principale e indefettibile; nel caso concreto, il Ministero, avendo qualificato il ritiro come annullamento in autotutela, aveva riconosciuto tale vizio.

• art. 2043 c.c.

  Ricorrono, pertanto, gli estremi dell’errore scusabile, con conseguente insussistenza dell’elemento soggettivo necessario per affermare la responsabilità dell’Amministrazione ai fini risarcitori.

  La responsabilità risarcitoria dell’Amministrazione richiede l’elemento soggettivo della colpa; l’errore scusabile, determinato nel caso concreto dall’insufficiente chiarezza della disciplina applicabile, esclude tale elemento anche a fronte dell’illegittimità oggettiva della condotta.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., il Tribunale ordinava quindi al Ministero dell’Interno di formulare, entro sessanta giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza, una proposta di pagamento determinata secondo i criteri enunciati.

  Il TAR aveva disposto, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., la formulazione di una proposta di pagamento secondo i criteri di liquidazione stabiliti in sentenza; la statuizione è stata travolta dalla riforma della decisione e dal rigetto della domanda risarcitoria.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio presuppone necessariamente l’illegittimità originaria dell’atto, oltre agli ulteriori requisiti previsti dalla legge; l’Amministrazione che abbia qualificato il proprio ritiro come annullamento in autotutela non può poi contestare in giudizio, in contraddizione con il proprio precedente atto, l’esistenza del vizio originario.
• Nell’azione risarcitoria per danni da provvedimento illegittimo, l’illegittimità può operare quale indice presuntivo della colpa, ma tale presunzione è configurabile solo quando il contesto fattuale e giuridico renda manifesta negligenza o imperizia dell’Amministrazione, o l’inosservanza intenzionale delle regole di correttezza, imparzialità e buona fede.
• L’errore dell’Amministrazione può essere scusabile quando la disciplina applicabile, valutata nel suo contenuto concreto, non definisca con sufficiente precisione le modalità, la durata o i parametri dell’attività amministrativa richiesta e lasci margini di apprezzamento organizzativo; in tale situazione l’illegittimità oggettiva non è, da sola, sufficiente a dimostrare la colpa risarcitoria.
• La mera inadeguatezza oggettiva di un’attività amministrativa non dimostra necessariamente la colpa: quando la disciplina non stabilisce un parametro minimo chiaro e puntuale, il mancato rispetto di modalità individuate successivamente in sede cautelare non equivale, di per sé, alla violazione consapevole o negligente di una prescrizione normativa.

Come è indicizzato