Sentenza n. 6106/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la comunicazione di esclusione, la graduatoria, l'aggiudicazione e gli atti della procedura, chiedendo anche l'inefficacia del contratto, il subentro o il risarcimento del danno e l'accesso alla documentazione di gara. L'esclusione conseguiva al mancato raggiungimento della soglia tecnica di 42/70, poiché la commissione aveva valutato soltanto le prime 25 pagine dell'offerta tecnica, come previsto dall'art. 16 del capitolato speciale, attribuendo punteggi limitati ai criteri A3 e B2 e nessun punteggio, tra gli altri, ai criteri A1 e A2 contenuti oltre tale limite. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 82 e 87 del d.lgs. 36/2023, sostenendo che il limite dimensionale, potenzialmente espulsivo, fosse stato illegittimamente inserito nel capitolato anziché nel disciplinare. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 1, 2, 4, 5, 10, 87 e 108 del d.lgs. 36/2023, dei principi di buon andamento, imparzialità, ragionevolezza e massima partecipazione, nonché eccesso di potere, sostenendo che il limite di 25 pagine costituisse una causa di esclusione indiretta, sproporzionata e non prevista dal disciplinare. Con il terzo motivo ha contestato la competenza tecnica dei componenti della commissione giudicatrice ai sensi dell'art. 93 del d.lgs. 36/2023. Con il quarto motivo ha lamentato la violazione degli obblighi di pubblicazione e ha chiesto l'accesso agli atti ai sensi dell'art. 116 c.p.a. Nei motivi aggiunti ha contestato, sulla base della documentazione acquisita, l'attribuzione dei punteggi e la valutazione comparativa delle offerte, deducendo violazione dell'art. 108 del d.lgs. 36/2023, travisamento, difetto di istruttoria, illogicità e irragionevolezza.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo per la parte residua e ha dichiarato i motivi aggiunti in parte irricevibili e in parte inammissibili. Ha rilevato che l'art. 16 del capitolato, pur non collocato nella sede naturale del disciplinare, faceva parte della lex specialis ed era vincolante, non essendovi contrasto con il disciplinare o con altri atti di gara. La clausola non prevedeva l'esclusione automatica per il superamento del limite, ma stabiliva che le pagine eccedenti non sarebbero state valutate. L'art. 10, comma 2, del d.lgs. 36/2023, relativo alla tassatività delle cause di esclusione, è stato ritenuto riferibile alle cause di esclusione soggettive degli operatori economici e non alle difformità dell'offerta tecnica, da valutare secondo il parametro di conformità dell'art. 107 del medesimo decreto. Il limite dimensionale è stato ritenuto, in astratto, legittimo e, nel caso concreto, ragionevole e proporzionato, anche perché la ricorrente aveva presentato un'offerta di 74 pagine rispetto alle 25 prescritte, mentre gli altri concorrenti avevano predisposto offerte complete entro il limite. Le censure dei motivi aggiunti sul medesimo limite sono state dichiarate irricevibili perché proposte oltre il termine decorrente dalla piena conoscenza dell'esclusione, avvenuta il 7 maggio 2025. Il motivo sulla commissione è stato ritenuto privo di interesse e comunque inammissibile: la mancata attribuzione dei punteggi dipendeva dall'applicazione vincolata del limite dimensionale e non da valutazioni tecniche dei commissari; inoltre, la censura non era stata accompagnata nel ricorso introduttivo da specifiche contestazioni sui punteggi. La contestazione relativa al criterio A1 è stata dichiarata tardiva. I motivi aggiunti sulle valutazioni tecniche sono stati dichiarati inammissibili perché miravano a sostituire il giudizio della ricorrente a quello della commissione senza dimostrare errori macroscopici, illogicità manifeste o inattendibilità evidente. Il TAR ha inoltre osservato che le prime 25 pagine riguardavano soltanto una parte del criterio A, per un massimo di 35 punti, comunque inferiore alla soglia di 42/70, sicché mancava anche la prova di resistenza. La domanda risarcitoria è stata respinta per difetto dell'ingiustizia del danno. La domanda di accesso era già stata definita con precedente ordinanza; le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 82 d.lgs. 36/2023

  costituiscono documenti di gara, in particolare: a) il bando, l’avviso di gara o la lettera d’invito; b) il disciplinare di gara; c) il capitolato speciale; d) le condizioni contrattuali proposte

  La disposizione codifica la gerarchia degli atti di gara e stabilisce il criterio di prevalenza in caso di contrasto, ma la mera collocazione di una prescrizione nel capitolato anziché nel disciplinare non determina di per sé l'illegittimità della clausola in assenza di contrasto.

• art. 87 d.lgs. 36/2023

  Il disciplinare di gara fissa le regole per lo svolgimento del procedimento di selezione delle offerte. Il capitolato speciale definisce i contenuti del futuro rapporto contrattuale tra l’aggiudicatario e la stazione appaltante.

  La distinzione funzionale tra disciplinare e capitolato non esclude che una prescrizione contenuta nel capitolato, se parte della lex specialis e non contrastante con atti sovraordinati, vincoli stazione appaltante e concorrenti.

• art. 10, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Le cause di esclusione di cui agli articoli 94 e 95 sono tassative e integrano di diritto i bandi e le lettere di invito; le clausole che prevedono cause ulteriori di esclusione sono nulle e si considerano non apposte.

  Il principio di tassatività riguarda le cause di esclusione soggettive degli operatori economici; non si applica direttamente alle difformità tecnico-formali dell'offerta, da scrutinare secondo la conformità dell'offerta ai documenti di gara.

• art. 107 d.lgs. 36/2023

  l'offerta è conforme alle previsioni contenute nel bando di gara o nell'invito a confermare l'interesse nonché nei documenti di gara

  La lex specialis costituisce il parametro per verificare la conformità delle offerte e può giustificare la non valutazione delle parti dell'offerta redatte in violazione di prescrizioni dimensionali, purché la clausola sia legittima e ragionevolmente applicata.

• art. 93 d.lgs. 36/2023

  La contestazione della composizione o della competenza della commissione, proposta dopo la gara, richiede la dimostrazione di un concreto pregiudizio e deve essere collegata a specifiche censure sull'attribuzione dei punteggi.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  La valutazione delle offerte tecniche e l'attribuzione dei punteggi esprimono discrezionalità tecnica, sindacabile solo in presenza di errori macroscopici, travisamento, illogicità o irragionevolezza manifesta.

• art. 116 c.p.a.

  La domanda di accesso documentale proposta nel giudizio è stata già definita con precedente ordinanza, sicché non residuava una decisione su tale profilo nella sentenza.

• art. 122 c.p.a.

  La domanda di declaratoria di inefficacia del contratto non è stata accolta, poiché il ricorso contro gli atti di gara è stato respinto.

• art. 124 c.p.a.

  La domanda di reintegrazione in forma specifica è stata respinta in conseguenza dell'infondatezza dell'azione di annullamento.

• art. 90 d.lgs. 36/2023

  È richiamato in relazione alla comunicazione digitale dell'aggiudicazione e agli obblighi informativi della stazione appaltante.

• art. 36, comma 1, d.lgs. 36/2023

  l'offerta dell'operatore economico risultato aggiudicatario, i verbali di gara e gli atti, i dati e le informazioni presupposti all'aggiudicazione sono resi disponibili ... a tutti i candidati e offerenti non definitivamente esclusi contestualmente alla comunicazione digitale dell'aggiudicazione

  La domanda relativa all'accesso e alla pubblicazione della documentazione è stata in parte già definita con ordinanza; la doglianza sull'obbligo di pubblicazione è stata dichiarata inammissibile.

• art. 96 c.p.c.

  La richiesta di condanna per responsabilità processuale aggravata formulata dalla stazione appaltante non risulta accolta nella sentenza.

• art. 73 c.p.a.

  Disciplina lo scambio delle memorie processuali, richiamato nello svolgimento del giudizio.

Massime di principio

• La gerarchia tra bando, disciplinare e capitolato speciale prevista dall'art. 82 d.lgs. 36/2023 opera per risolvere i contrasti tra gli atti di gara; la mera presenza di una prescrizione nel capitolato, anziché nel disciplinare, non ne determina l'illegittimità quando non vi sia alcuna antinomia e la prescrizione faccia parte della lex specialis.
• Una clausola che impone un limite massimo di pagine per l'offerta tecnica e prevede la non valutazione delle pagine eccedenti non integra necessariamente una causa di esclusione nulla: la sua legittimità va valutata in concreto alla luce della ragionevolezza, proporzionalità, chiarezza della prescrizione e dell'eventuale vantaggio competitivo indebito derivante dal suo mancato rispetto.
• Il principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all'art. 10, comma 2, d.lgs. 36/2023 riguarda le cause di esclusione soggettive degli operatori economici; le difformità dell'offerta tecnica rispetto alla lex specialis sono invece scrutinabili secondo il criterio di conformità previsto dall'art. 107 del medesimo decreto.
• Quando la lex specialis stabilisce che le pagine eccedenti il limite dimensionale non siano valutate, la stazione appaltante deve esaminare le parti dell'offerta contenute entro il limite; tuttavia, se la parte valutabile non può comunque consentire il raggiungimento della soglia tecnica richiesta, la contestazione dei punteggi è priva di prova di resistenza.
• La censura sulla composizione o sulla competenza della commissione giudicatrice, proposta dopo la conclusione della gara, è ammissibile solo se il ricorrente dimostra un concreto pregiudizio e la collega a specifiche contestazioni sull'attribuzione dei punteggi; non è sufficiente una deduzione generica o di stile.
• Le valutazioni tecniche della commissione di gara non sono sindacabili per mera non condivisibilità, ma solo in presenza di errori macroscopici, travisamento dei fatti, illogicità manifesta, irragionevolezza evidente o palese inattendibilità del giudizio.

Come è indicizzato