Sentenza n. 486/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato due determinazioni negative del Comune di Aprilia, relative a istanze per la realizzazione di un edificio destinato alla somministrazione di alimenti e bevande e di un fabbricato destinato a media struttura di vendita. I dinieghi si fondavano, tra l'altro, sulla presenza di un precedente programma integrato di intervento, sulla destinazione urbanistica dell'area a Zona F1-Servizi locali con specifica destinazione a scuole elementari e sull'inapplicabilità diretta di una deliberazione consiliare interpretativa in materia di localizzazione delle medie strutture di vendita. La ricorrente ha dedotto: violazione della disciplina sulle misure di salvaguardia e degli artt. 66-ter, comma 3, della l.r. Lazio n. 28/1999 e 12, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, nonché irragionevolezza e illogicità, sostenendo l'improcedibilità o rinuncia del precedente programma integrato; violazione della l.r. Lazio n. 22/2019, contrarietà alla relazione illustrativa del PRG, difetto di istruttoria, contraddittorietà, disparità di trattamento e sviamento, assumendo che nella sottozona F1 fossero ammesse strutture commerciali e che le deliberazioni consiliari n. 3/2022 e n. 12/2024 consentissero l'intervento senza variante urbanistica; violazione della l.r. Lazio n. 36/1987 e contraddittorietà con il PRG e con precedenti deliberazioni comunali, sostenendo la realizzabilità degli interventi nelle aree libere adiacenti alla sottozona F1. Il Comune ha eccepito il difetto di legittimazione della società, quale mera promissaria acquirente e mandataria dei proprietari, e ha contestato nel merito la fondatezza delle censure. Il Collegio ha inoltre esaminato la tardività degli interventi ad adiuvandum dei promittenti venditori e della documentazione depositata tardivamente.

La decisione

I due ricorsi sono stati riuniti per connessione soggettiva e oggettiva. Gli interventi ad adiuvandum dei promittenti venditori sono stati dichiarati irricevibili perché depositati oltre il termine di trenta giorni prima dell'udienza previsto dall'art. 50, comma 3, c.p.a.; il termine è stato ritenuto perentorio e non sanabile per acquiescenza delle controparti. La documentazione depositata tardivamente con la memoria ex art. 73 c.p.a. non è stata presa in considerazione, non essendo stata adeguatamente dimostrata la sussistenza dei presupposti per l'autorizzazione al deposito tardivo. Nel merito processuale, il TAR ha dichiarato entrambi i ricorsi inammissibili per difetto di legittimazione attiva. Il preliminare di vendita non prevedeva l'anticipazione degli effetti traslativi, né l'immissione della promissaria acquirente nel possesso e nel godimento dei terreni; inoltre, la sua efficacia era sospensivamente condizionata all'ottenimento dei titoli edilizi e commerciali. La società aveva agito quale mera mandataria dei proprietari, per loro conto e nel loro interesse. Pertanto, i proprietari e possessori dei terreni erano gli unici soggetti direttamente incisi dal potere urbanistico-edilizio e gli unici legittimati a impugnare i dinieghi. La posizione della promissaria acquirente, fondata sul solo rapporto obbligatorio privato, integrava al più un interesse di fatto o la possibilità di intervenire ad adiuvandum in un giudizio promosso dai proprietari, ma non consentiva la proposizione autonoma del ricorso. Il Collegio ha aggiunto, per completezza, che i ricorsi sarebbero stati comunque infondati. Le note urbanistiche erano plurimotivate e sarebbe stata sufficiente la fondatezza di una sola ragione. In particolare, le tavole del PRG, in quanto parte integrante dello strumento urbanistico e coerenti con le NTA, avevano valore prescrittivo e vincolante; poiché l'area era graficamente destinata esclusivamente a scuole elementari, non vi si potevano realizzare strutture commerciali senza una valida variante urbanistica. La deliberazione consiliare n. 12/2024, qualificata come interpretazione e atto di indirizzo, non poteva modificare direttamente il PRG né derogarne le prescrizioni: interpretata conformemente alla legge, aveva valore meramente orientativo e non vincolante per gli uffici. Anche le allegazioni relative a precedenti autorizzazioni non dimostravano una disparità di trattamento rilevante; in ogni caso, l'eventuale illegittimità di precedenti titoli non poteva fondare una pretesa alla reiterazione dell'illegittimità. La società è stata condannata al pagamento di 3.000 euro di spese legali, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi; il TAR ha riunito i due giudizi per connessione soggettiva e oggettiva.

• art. 50, comma 3, c.p.a.

  Il deposito dell'atto di intervento di cui all'articolo 28, comma 2, è ammesso fino a trenta giorni prima dell'udienza.

  Il termine per il deposito dell'intervento è stato ritenuto perentorio; il suo mancato rispetto determina l'irricevibilità dell'intervento.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il termine per il deposito della documentazione non è stato rispettato; la produzione tardiva non è stata considerata.

• art. 54, comma 1, c.p.a.

  L'autorizzazione al deposito tardivo della documentazione richiede la prova dei relativi presupposti, non adeguatamente fornita nel caso concreto.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sottoporre alle parti la possibile questione di inammissibilità per difetto di legittimazione.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  È stato applicato per dichiarare l'inammissibilità dei ricorsi per difetto di legittimazione attiva.

• art. 11, comma 1, d.P.R. n. 380/2001

  La legittimazione a richiedere il permesso di costruire presuppone una relazione giuridica e fattuale qualificata con il bene, non ravvisabile nel solo preliminare privo di immissione nel possesso.

• art. 2932 c.c.

  La possibilità di ottenere una sentenza costitutiva in forma specifica non attribuisce retroattivamente la legittimazione amministrativa prima del suo passaggio in giudicato.

• art. 2645-bis c.c.

  La trascrivibilità del preliminare tutela la posizione privatistica del promissario acquirente nei conflitti con altri aventi causa, ma non gli conferisce di per sé legittimazione a chiedere titoli edilizi o impugnare atti urbanistici.

• art. 7, d.P.R. n. 160/2010

  Costituisce la base normativa delle autorizzazioni uniche richieste per gli interventi commerciali, senza incidere sulle condizioni di legittimazione processuale del richiedente.

• art. 14, comma 2, l. n. 241/1990

  Disciplina la conferenza di servizi decisoria semplificata e asincrona conclusasi negativamente.

• art. 10, l. n. 1150/1942

  Una modifica sostanziale del PRG richiede il rispetto della procedura di variante e dell'approvazione regionale; una deliberazione interpretativa non può sostituire tale procedimento.

• art. 7, comma 2, n. 2, l. n. 1150/1942

  Le tavole planimetriche del PRG individuano le zone del territorio e, quando coerenti con le NTA, hanno efficacia precettiva e integrativa dello strumento urbanistico.

• art. 1367 c.c.

  in presenza di più possibili interpretazioni, l'atto amministrativo deve essere interpretato nel senso coerente con la normativa di livello superiore

  La deliberazione consiliare n. 12/2024 è stata interpretata nel senso compatibile con la disciplina superiore, escludendo che potesse derogare direttamente al PRG.

• art. 3, d.m. n. 1444/1968

  Il richiamo agli standard urbanistici non consente di superare la specifica destinazione funzionale vincolante impressa dal PRG all'area.

Massime di principio

• Il promissario acquirente di un immobile non è legittimato a impugnare autonomamente i provvedimenti urbanistico-edilizi che incidono direttamente sul bene quando il preliminare non anticipa gli effetti traslativi e non gli attribuisce il possesso e il godimento dell'immobile; la mera titolarità di rapporti obbligatori con il proprietario produce effetti solo indiretti e non radica una posizione differenziata di interesse legittimo.
• Il promissario acquirente può essere legittimato a richiedere o contestare titoli edilizi soltanto quando disponga di un titolo qualificato, accompagnato dal consenso del proprietario e dall'effettiva immissione nel possesso e nel godimento del bene; il semplice preliminare di compravendita, privo di tali elementi, non è sufficiente.
• La legittimazione processuale amministrativa spetta al soggetto direttamente inciso dall'esercizio del potere pubblico e non può essere delegata o surrogata da un soggetto titolare di un interesse meramente riflesso, salvo i casi di intervento previsti dalla legge.
• Le tavole planimetriche allegate al PRG costituiscono parte integrante dello strumento urbanistico e hanno valore prescrittivo quando sono coerenti con le NTA e ne specificano le destinazioni; una destinazione funzionale esclusiva graficamente impressa non può essere derogata per realizzare interventi incompatibili senza una valida variante urbanistica.
• Una deliberazione comunale qualificata come interpretazione o atto di indirizzo non può modificare direttamente il PRG né sostituire il procedimento previsto per le varianti; deve essere interpretata in modo conforme alla normativa sovraordinata e, in quanto mero indirizzo, non vincola gli uffici quando risulti incompatibile con la disciplina urbanistica vigente.
• La disparità di trattamento è configurabile solo in presenza di situazioni di fatto assolutamente identiche e di un trattamento irragionevolmente diverso, la cui prova rigorosa grava sull'interessato; non è comunque possibile pretendere l'applicazione di un trattamento illegittimo riconosciuto in precedenza ad altri soggetti.

Come è indicizzato