Sentenza n. 17/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva chiesto al Comune l'accesso documentale, e subordinatamente l'accesso civico generalizzato, al fascicolo completo della pratica SUAP relativa alla voltura dell'autorizzazione NCC n. 921/2017 e alle annotazioni del Registro/Licenziario concernenti tale autorizzazione. L'istanza era motivata dall'esigenza di verificare l'istruttoria comunale, le ragioni dell'inerzia sulla domanda di voltura, l'eventuale esercizio di rimedi giurisdizionali e la dimostrazione del proprio diritto al subentro nell'autorizzazione, acquistata nell'ambito di una cessione di ramo d'azienda. Il Comune negava l'accesso ritenendo insussistente un interesse qualificato, l'istanza generica ed esplorativa e prevalenti le esigenze di riservatezza della controinteressata, attuale utilizzatrice dell'autorizzazione. Il ricorrente deduceva la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, il nesso di strumentalità tra i documenti e la propria posizione giuridica, la legittimità dell'accesso difensivo anche in funzione precontenziosa e l'illegittimità del diniego fondato su una valutazione anticipata della validità del titolo di acquisto o delle probabilità di successo della pretesa sostanziale. Contestava inoltre la genericità dell'opposizione della controinteressata e sosteneva che eventuali dati personali o commerciali potessero essere tutelati mediante oscuramento. La controinteressata eccepiva la nullità dell'atto di cessione, l'assenza di un interesse qualificato e il rischio di divulgazione di informazioni commerciali, industriali e finanziarie. Il Comune sosteneva che l'istanza fosse strumentale a riaprire o contestare tardivamente un procedimento di voltura già definito con diniego.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, annullando il diniego e ordinando al Comune di consentire l'accesso entro trenta giorni. Ha ritenuto che, benché l'istanza richiamasse anche l'accesso civico generalizzato, il Comune si fosse pronunciato soltanto sull'accesso documentale e che il giudice non potesse esaminare per la prima volta una forma di accesso non previamente valutata dall'amministrazione. L'istanza documentale, considerata nella sua funzione difensiva, individuava sufficientemente i documenti e rappresentava in modo puntuale il collegamento con la posizione del richiedente, interessato alla verifica della vicenda amministrativa e dell'ingresso dell'autorizzazione nel patrimonio della controinteressata. Non era necessario dimostrare la probabilità di successo della futura iniziativa amministrativa o giudiziaria, né la pendenza di una lite. L'amministrazione e il giudice non potevano anticipare la valutazione sulla fondatezza della pretesa sostanziale, sulla validità dell'atto di cessione, sulla legittimazione al subentro o sull'eventuale strumentalità dell'accesso alla rimessione in termini, salvo l'ipotesi di radicale assenza del collegamento tra documenti ed esigenze difensive, non ravvisata nel caso concreto. Era inoltre legittima la richiesta, formulata anche in via induttiva e mediante elencazione ampia, del fascicolo SUAP e delle annotazioni relative allo specifico titolo NCC, poiché il richiedente non è tenuto a conoscere i criteri di catalogazione dell'amministrazione. Non ricorrevano i limiti tassativi all'accesso previsti dall'art. 24 l. 241/1990. Le esigenze di riservatezza della controinteressata recedevano rispetto all'accesso necessario alla cura e difesa degli interessi giuridici del ricorrente. L'ostensione doveva tuttavia avvenire con oscuramento delle generalità, degli importi dei contratti di locazione, di eventuali dati della clientela e dei dettagli operativi non pertinenti all'autorizzazione n. 921/2017. Le spese sono state compensate per la complessità e peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• artt. 22-25 l. 241/1990

  Disciplina dell'accesso documentale; il richiedente deve dimostrare un interesse diretto, concreto e attuale collegato a una situazione giuridicamente tutelata, mentre l'accesso difensivo è ammesso quando la conoscenza dei documenti sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  l'accesso deve comunque essere garantito qualora la conoscenza del documento sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici; nel caso di documenti contenenti dati sensibili o giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile

  La necessità difensiva può prevalere sulle esigenze di riservatezza; nel caso concreto la tutela dei dati non pertinenti deve essere assicurata mediante oscuramento.

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  Il richiamo all'accesso civico generalizzato non è stato esaminato nel merito, poiché il Comune aveva valutato esclusivamente la domanda di accesso documentale e il giudice non può pronunciarsi su un potere non ancora esercitato dall'amministrazione.

• art. 116, comma 4, c.p.a.

  ordina l'esibizione dei documenti richiesti

  Nel giudizio in materia di accesso il giudice accerta il diritto all'ostensione e, quando ne ricorrono i presupposti, ordina direttamente all'amministrazione l'esibizione dei documenti.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati, tra cui, nel caso concreto, la domanda di accesso civico generalizzato non esaminata dal Comune.

Massime di principio

• Nel giudizio in materia di accesso il giudice accerta il rapporto sostanziale relativo al diritto di ostensione e può ordinare direttamente l'esibizione dei documenti, ma non può esaminare per la prima volta una forma di accesso o un potere amministrativo non previamente esercitato dall'amministrazione.
• L'accesso difensivo non presuppone la pendenza di un processo: è sufficiente che il richiedente rappresenti in modo puntuale una situazione giuridica tutelata e il nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la cura o difesa dei propri interessi.
• Nell'accesso difensivo l'amministrazione e il giudice non possono valutare anticipatamente la fondatezza, l'ammissibilità o la probabile decisività della pretesa sostanziale cui l'accesso è funzionale; il diniego è giustificato soltanto in caso di assenza evidente e assoluta del collegamento tra documenti ed esigenze difensive o di esercizio pretestuoso dell'accesso.
• Un'istanza di accesso può essere formulata in modo induttivo o mediante un'elencazione ampia di documenti, purché sia riferibile a una vicenda concreta e consenta di individuare il nesso di pertinenza e strumentalità; il richiedente non è tenuto a conoscere i criteri interni di catalogazione e conservazione dell'amministrazione.
• Le esigenze di riservatezza dei terzi recedono rispetto all'accesso necessario alla cura o difesa di interessi giuridici, fermo restando l'obbligo di limitare l'ostensione mediante oscuramento dei dati personali, economici o commerciali non pertinenti e non necessari.

Come è indicizzato