Sentenza n. 2434/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’impresa contestava il provvedimento GSE del 9 maggio 2017, con cui era stata disconosciuta, per gli anni 2014 e 2015, la qualifica di unità cogenerativa ad alto rendimento e l’accesso al regime di sostegno previsto dal d.m. 5 settembre 2011, in ragione di difformità nel metodo di calcolo dell’energia termica utile e di una conseguente sovraincentivazione. Nel giudizio di primo grado erano stati proposti motivi aggiunti anche contro il rigetto dell’istanza di riesame presentata ai sensi dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020. In appello sono stati dedotti sette motivi: violazione dei presupposti e degli obblighi motivazionali dell’autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990, per omessa indicazione e comparazione dell’interesse pubblico e dell’affidamento privato; applicabilità del termine massimo di diciotto mesi e delle disposizioni sopravvenute ai procedimenti già definiti; violazione degli artt. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011, per mancata salvezza delle rendicontazioni già approvate; formazione del silenzio-assenso sull’istanza di riesame; violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per mancata comunicazione dei motivi ostativi; erronea interpretazione dell’art. 11 d.m. 5 settembre 2011 e violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e degli artt. 3 e 41 Cost.; erronea qualificazione delle difformità come falsa rappresentazione anziché come errore materiale o errata applicazione di norme negli algoritmi di calcolo; illegittima revoca della qualifica CAR; omessa considerazione delle osservazioni procedimentali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha chiarito che l’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020 consente, per i procedimenti pendenti o non coperti da giudicato, un procedimento transitorio ed eccezionale volto a verificare nuovi presupposti per una diversa regolazione del rapporto, non a riesaminare retroattivamente l’originaria legittimità del provvedimento di decadenza. In tale procedimento il GSE deve verificare l’esistenza di un interesse pubblico attuale e prevalente, ma la motivazione può essere sintetica quando evidenzi la limitazione temporale della perdita del beneficio e la non veridicità della rappresentazione posta a base dell’istanza; nel caso concreto tali elementi rendevano recessivo l’interesse privato e immediatamente rilevante l’interesse pubblico alla corretta allocazione di risorse incentivanti scarse. È stata esclusa l’applicazione retroattiva del termine di diciotto mesi e della novella del 2020 al provvedimento di decadenza del 2017. Gli artt. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011 salvaguardano le rendicontazioni già approvate soltanto quando le difformità non derivino da documenti o dichiarazioni non veritieri; tale condizione non ricorreva, poiché erano state omesse o duplicate grandezze rilevanti e non era stato utilizzato il metodo dichiarato. Non si è formato il silenzio-assenso, perché i procedimenti relativi agli incentivi per la produzione energetica rientrano nella materia ambientale esclusa dall’art. 20, comma 4, l. 241/1990. La mancata comunicazione dei motivi ostativi non determina illegittimità se il ricorrente non indica elementi nuovi, fattuali o valutativi, che avrebbe introdotto nel procedimento e che avrebbero potuto condurre a un diverso esito; la mera riproposizione di argomenti già noti non è sufficiente. Il sistema incentivante opera su base annuale, sicché la difformità incidente sulla produzione di una determinata annualità giustifica il disconoscimento del beneficio per l’intera annualità interessata, senza violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Il GSE poteva inoltre disconoscere la qualifica CAR perché mancavano i presupposti per l’ammissione al regime di sostegno. Infine, non era necessaria una confutazione analitica di ogni osservazione procedimentale, essendo sufficiente che la motivazione complessiva dimostrasse che le osservazioni erano state ricevute e valutate. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  «le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d’ufficio in corso e, su richiesta dell’interessato, a quelli definiti con provvedimenti del G.S.E. di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge»

  La disposizione introduce un rimedio eccezionale e transitorio che consente un nuovo procedimento sulla situazione sostanziale alla luce dello ius superveniens, senza trasformare il procedimento in un riesame retroattivo dell’originaria legittimità della decadenza.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Nel procedimento previsto dall’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, il GSE deve verificare la sussistenza di un interesse pubblico attuale e prevalente sul contrapposto interesse privato; il termine di diciotto mesi non si applica retroattivamente a provvedimenti di decadenza anteriori alla novella del 2020.

• art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  «Nei casi in cui ... tali difformità non derivino da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente ...»

  La salvezza delle rendicontazioni già approvate e l’effetto decadenziale ex nunc operano soltanto quando le difformità non derivano da dichiarazioni o documenti non veritieri.

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  Il silenzio-assenso non si applica ai procedimenti per l’ottenimento o il mantenimento di incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, in quanto riconducibili alla materia ambientale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione del preavviso di rigetto richiede l’indicazione concreta degli elementi nuovi che l’interessato avrebbe introdotto e che avrebbero potuto incidere sull’esito; non basta denunciare astrattamente la lesione della partecipazione né riproporre elementi già noti.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La disciplina dei vizi procedimentali è interpretata unitamente all’onere di specificità dei motivi e all’interesse ad agire, imponendo al ricorrente di dimostrare l’utilità concreta derivante dalla censura partecipativa.

• art. 11 d.m. 5 settembre 2011

  Nel sistema di incentivazione CAR, il beneficio è correlato alla produzione annuale; una difformità che incide su una determinata annualità può comportare il disconoscimento del beneficio per l’intera produzione di quell’annualità.

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  Il requisito di specificità dei motivi sostiene l’onere del ricorrente di indicare quali elementi nuovi avrebbe rappresentato nel procedimento ove fosse stato comunicato il preavviso di rigetto.

Massime di principio

• Il procedimento attivato su richiesta dell’interessato ai sensi dell’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 costituisce un rimedio eccezionale e transitorio volto a verificare nuovi presupposti per una diversa regolazione del rapporto amministrativo, non un riesame dell’originaria legittimità del provvedimento di decadenza secondo la disciplina sopravvenuta.
• Nel procedimento di riesame previsto dall’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, il GSE deve accertare l’esistenza di un interesse pubblico attuale e prevalente sul contrapposto interesse privato; l’onere motivazionale è assolto quando il provvedimento evidenzi, anche sinteticamente, la rilevanza dell’interesse alla corretta gestione di risorse incentivanti scarse e l’assenza di un affidamento legittimo derivante da una rappresentazione non veritiera.
• Il termine massimo di diciotto mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990 e la disciplina introdotta dal d.l. 76/2020 non si applicano retroattivamente ai provvedimenti di decadenza adottati prima della novella, la cui legittimità deve essere valutata secondo la disciplina vigente al momento dell’adozione.
• La salvezza delle rendicontazioni già approvate prevista dall’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011 opera solo quando le difformità riscontrate non derivino da documenti non veritieri o da dichiarazioni false o mendaci del proponente; non opera quando l’operatore abbia omesso, duplicato o rappresentato difformemente grandezze rilevanti ai fini del calcolo dell’incentivo.
• La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non determina l’illegittimità del provvedimento se il ricorrente non indica elementi fattuali o valutativi nuovi che avrebbe sottoposto all’amministrazione e che avrebbero potuto condurre a un diverso esito; la mera riproposizione di argomenti già conosciuti non soddisfa tale onere.
• Quando il sistema incentivante è strutturato su base annuale, una difformità incidente sulla produzione di una specifica annualità può giustificare il disconoscimento del beneficio per l’intera annualità, purché la misura sia coerente con la necessità di erogare incentivi esclusivamente a chi possieda i requisiti previsti.

Come è indicizzato