Sentenza n. 676/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il ricorrente, magistrato della Corte dei conti già dipendente della Guardia di finanza, impugnava il provvedimento del Segretariato generale della Corte dei conti che, per l'anno 2023, aveva cumulato la pensione privilegiata ordinaria di prima categoria con gli emolumenti stipendiali ai fini del limite retributivo previsto dall'art. 23-ter d.l. n. 201/2011 e dall'art. 1, comma 489, l. n. 147/2013, disponendo una trattenuta di euro 11.543,05. In primo grado e in appello sosteneva che la pensione privilegiata avesse natura risarcitoria, in quanto riconosciuta per infermità dipendente da causa di servizio, e non natura reddituale o retributiva; deduceva quindi la violazione delle disposizioni sul tetto retributivo, dell'art. 162 d.P.R. n. 1092/1973 e dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990, oltre a incompetenza, difetto di istruttoria, travisamento, erroneità dei presupposti e della motivazione. L'appellante invocava inoltre il legittimo affidamento sulla qualificazione risarcitoria contenuta nell'originario decreto del 2004, nonché la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., dei principi di stabilità degli atti amministrativi, ragionevolezza, buon andamento e imparzialità. Contestava anche l'efficacia dei successivi decreti pensionistici, deducendo la mancata notifica e l'assenza del visto di legittimità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che la pensione privilegiata ordinaria riconosciuta per infermità o lesioni dipendenti da causa di servizio abbia natura reddituale e previdenziale, quale forma di retribuzione differita collegata al pregresso rapporto di impiego. La natura risarcitoria è stata riconosciuta soltanto alle pensioni di guerra e alle pensioni privilegiate tabellari derivanti dal servizio militare obbligatorio, non alla pensione privilegiata ordinaria spettante al dipendente pubblico. Ne consegue che l'emolumento pensionistico deve essere cumulato con lo stipendio ai fini del tetto retributivo. La qualificazione eventualmente contenuta nell'originario decreto del 2004 non vincolava il giudice né mutava la natura giuridica del trattamento; inoltre, quel decreto era stato annullato in autotutela nel 2005 e l'avvertenza sulla natura risarcitoria non era stata riprodotta nei successivi decreti. Le contestazioni relative ai vizi dei decreti del 2005 e successivi avrebbero dovuto essere proposte nei termini decadenziali propri dell'impugnazione degli atti amministrativi; la mancata notifica non ne aveva comunque impedito l'efficacia, posto che gli atti avevano costituito il titolo per l'erogazione delle somme. Il provvedimento del Segretariato generale non aveva modificato il trattamento pensionistico né esercitato un potere di autotutela, ma si era limitato ad applicare in modo vincolato la disciplina sopravvenuta sul tetto retributivo. È stato escluso il legittimo affidamento: l'interpretazione sulla natura dell'emolumento non era consolidata, la scelta di accettare la pensione non poteva essere stata condizionata da un tetto retributivo introdotto solo nel 2011 e la normativa sopravvenuta poteva disciplinare gli effetti futuri di situazioni pregresse. Le esigenze di contenimento della spesa pubblica sono state ritenute di interesse generale e la misura non arbitraria né sproporzionata. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  Il limite retributivo massimo si applica considerando gli emolumenti aventi natura reddituale, inclusa la pensione privilegiata ordinaria.

• art. 1, comma 489, l. 147/2013

  trattenuta delle somme eccedenti il limite retributivo

  Consente di ridurre le spettanze stipendiali nella misura necessaria a ricondurre il trattamento complessivo entro il limite retributivo.

• art. 13 d.l. 66/2014, convertito dalla l. 89/2014

  Richiamato tra le disposizioni concorrenti nella disciplina del limite retributivo applicato dall'amministrazione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non è applicabile al provvedimento che si limita ad applicare vincolatamente il tetto retributivo, senza modificare o annullare il trattamento pensionistico.

• art. 162 d.P.R. 1092/1973

  Richiamato dall'appellante, ma la relativa censura è stata ritenuta infondata.

• art. 67, ultimo comma, d.P.R. 1092/1973

  Richiamato per distinguere le pensioni privilegiate ordinarie tabellari, cui può riconoscersi natura risarcitoria in relazione al servizio militare obbligatorio, dalle pensioni privilegiate ordinarie collegate a un rapporto di impiego.

• art. 52, comma 2, Cost.

  Rileva per individuare il carattere obbligatorio del servizio militare di leva, presupposto della peculiare natura risarcitoria delle pensioni tabellari.

• art. 112 d.P.R. 1092/1973

  Richiamato nell'avvertenza del decreto originario in materia di riunione dei servizi.

• art. 113, comma 1, c.p.c.

  Il giudice può qualificare giuridicamente in modo diverso i fatti e i rapporti dedotti dalle parti.

• artt. 3 e 97 Cost.

  Le dedotte violazioni dei principi di eguaglianza, ragionevolezza, buon andamento e imparzialità sono state escluse.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  Le misure di contenimento della spesa pubblica possono incidere su aspettative patrimoniali legittime se perseguono un interesse generale e mantengono un ragionevole rapporto di proporzionalità.

Massime di principio

• La pensione privilegiata ordinaria riconosciuta a un dipendente pubblico per infermità o lesioni dipendenti da causa di servizio ha natura previdenziale e reddituale, quale trattamento di quiescenza con contenuto remunerativo collegato al rapporto di impiego; pertanto, deve essere computata, insieme allo stipendio, ai fini del limite retributivo previsto per i dipendenti pubblici.
• La natura risarcitoria non può essere generalizzata a tutte le pensioni privilegiate: essa caratterizza le pensioni di guerra e, secondo la disciplina e i presupposti richiamati, le pensioni privilegiate tabellari derivanti da menomazioni subite durante il servizio militare obbligatorio.
• Il provvedimento con cui l'amministrazione applica il tetto retributivo mediante riduzione delle competenze stipendiali non esercita un potere di annullamento o modifica del trattamento pensionistico, ma svolge un'attività vincolata e ricognitiva di applicazione della legge; non è quindi soggetto ai presupposti dell'annullamento d'ufficio.
• La qualificazione giuridica contenuta in un atto amministrativo non vincola il giudice e non può prevalere sulla corretta qualificazione normativa del trattamento; inoltre, quando l'atto originario sia stato annullato e sostituito da successivi provvedimenti non impugnati, la qualificazione contenuta nell'atto annullato non può fondare un affidamento tutelabile.
• La mancata notifica di un atto amministrativo non ne esclude necessariamente l'efficacia quando il destinatario ne abbia comunque beneficiato e l'atto abbia costituito il titolo dell'erogazione; i vizi dell'atto che non incidono sulla spettanza o sulla quantificazione del diritto devono essere fatti valere nel termine decadenziale di impugnazione, distinto dai termini di prescrizione del diritto o dei ratei.
• Il legittimo affidamento non impedisce in via generale l'applicazione della disciplina sopravvenuta agli effetti futuri di una situazione sorta sotto una disciplina precedente, soprattutto quando l'interpretazione pregressa non fosse consolidata e la nuova misura persegua finalità di contenimento della spesa pubblica senza imporre sacrifici irragionevoli o sproporzionati.

Come è indicizzato