Cassazione Civile, Sentenza n. 21535/2021 del 27/07/2021

Esito

La controversia

Richiesta di risarcimento danni per l'annullamento dell'ordinanza sindacale n. 438/1987 che disponeva la chiusura dell'attività di commercio ambulante (tabella VII, periodo 15/6-25/9/1987). La ricorrente sosteneva di aver ottenuto l'autorizzazione comunale e la concessione demaniale dalla Capitaneria; nonostante ciò il Comune adottò un'ordinanza di chiusura per presunta assenza di titolo. Il TAR annullò l'ordinanza; la Corte d'Appello di Cagliari, riformando il Tribunale, rigettò la domanda di risarcimento avanzata da Agostini. In cassazione si deduceva, tra l'altro, errore di diritto nella valutazione della risarcibilità degli interessi oppositivi rispetto a quelli pretensivi e violazione dell'art. 2043 c.c.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il motivo principale del ricorso (violazione della disciplina relativa alla risarcibilità per danno da amministrazione illegittima e errore della Corte territoriale nell'aver alterato la distinzione fra interessi oppositivi e pretensivi), ritenendo che la Corte d'Appello ha erroneamente richiesto, anche con riferimento ad un interesse oppositivo, una valutazione prognostica e l'accertamento di titoli edilizi/paesaggistici non dedotti e non tempestivamente invocati dagli enti. La sentenza impugnata è cassata e la causa rinviata alla Corte d'Appello di Cagliari in diversa composizione per un nuovo esame applicando i principi di diritto indicati; gli altri motivi sono assorbiti. Il giudice del rinvio dovrà anche considerare, ai fini della liquidazione del danno, il riesercizio del potere da parte della P.A. (conferma dell'autorizzazione per il 1988) e decidere sulle spese.

Norme richiamate

• art. 2043 cod. civ.

  Fondamento della responsabilità civile per fatto illecito della P.A.; la Corte ricorda che la tutela risarcitoria non dipende dalla etichetta formale della posizione (diritto soggettivo vs interesse legittimo) ma dalla ingiustizia del danno; la tecnica probatoria varia a seconda che l'interesse sia oppositivo o pretensivo

• art. 360 cod. proc. civ.

  art. 360 c.p.c. (nn. 1, 3, 5 e 10 co. citati nel ricorso)

  Norma processuale richiamata per motivi di cassazione (vizi di motivazione, violazione di norme, omesso esame di fatto decisivo); la Corte ha ritenuto fondato il motivo volto a censurare la valutazione giuridica della Corte d'Appello

• Legge regionale Sardegna n. 23/1985, art. 13, comma 1, lett. m)

  art. 13, comma 1, lettera m) L.R. n. 23/1985

  La Corte d'Appello aveva ritenuto che per le opere precarie fosse necessaria autorizzazione edilizia ai sensi di questa norma; la Cassazione ha censurato l'uso di questa presunta carenza come motivo decisivo senza che tale onere fosse stato tempestivamente dedotto e provato dagli enti

• Legge n. 241/1990, art. 21‑octies, comma 2

  art. 21‑octies, comma 2 L. n. 241/1990

  Richiamata dalla Corte d'Appello con riguardo a vizi procedimentali o formali; la Cassazione segnala che vizi formali non possono automaticamente impedire la risarcibilità degli interessi oppositivi quando l'illegittimità ha inciso su un bene della vita preesistente

• Cass. Sez. Un., 14/3/2016, n. 4909

  Cass., Sez. Un., 14/3/2016, n. 4909

  Giurisprudenza citata per affermare che la forma di conferimento della procura (anche tramite spillatura con altri documenti) non inficia la specialità quando la procura è formulata in termini ampi

• Cass., 22/8/2018, n. 20898

  Cass., 22/8/2018, n. 20898

  Confermato orientamento sulla validità di procure e poteri conferiti in termini ampi; usato per respingere l'eccezione di difetto di specialità della procura

• Giurisprudenza della Corte di Cassazione (esempi)

  Cass., n. 500/1999; Cass., 13/10/2011, n. 21170; Cass., 8/2/2007, n. 2771; Cass., 6/4/2006, n. 8097; Cass., 3/9/2007, n. 18511; Cass., 22/3/2016, n. 5621

  La Corte richiama consolidata giurisprudenza secondo cui la valutazione della risarcibilità dipende dalla natura dell'interesse (oppositivo vs pretensivo): per l'interesse oppositivo è sufficiente accertare la lesione dell'interesse alla conservazione di un bene; per l'interesse pretensivo è necessario un giudizio prognostico sulla fondatezza della pretesa

• Consiglio di Stato, sez. VI, 11/12/2013, n. 5944 e sez. V, 28/4/2014, n. 2187

  Cons. Stato, sez. VI, 11/12/2013, n. 5944; Cons. Stato, sez. V, 28/4/2014, n. 2187

  Pronunce richiamate dalla Corte d'Appello a sostegno di un più stringente accertamento della spettanza; la Cassazione le considera in contrasto con la propria interpretazione e censura l'adesione a quell'orientamento

Massime di principio

• Distinguere sempre se l'interesse leso è oppositivo (tutela della conservazione di un bene preesistente) o pretensivo (aspettativa di ottenere un provvedimento futuro): la tecnica probatoria e l'onere di accertamento sono diversi
• Per un interesse oppositivo è sufficiente dimostrare che un provvedimento amministrativo illegittimo ha leso l'interesse alla conservazione di un bene o situazione di vantaggio; non è di regola necessario un giudizio prognostico sulla fondatezza di titoli futuri
• La mera illegittimità del provvedimento amministrativo può costituire elemento centrale per la risarcibilità dell'interesse oppositivo; tuttavia la prova della responsabilità (dolo/colpa) resta oggetto di valutazione e può richiedere ulteriori elementi
• La P.A. non può introdurre tardi, nel giudizio civile, eccezioni su titoli o vizi non tempestivamente rilevati e non utilizzati nel procedimento amministrativo che ha determinato il provvedimento lesivo; tali questioni devono essere valutate con riferimento alla tempestività e all'effettiva tutela esercitata dagli enti competenti
• Il riesercizio del potere da parte della P.A. e il comportamento successivo dell'amministrazione (es. conferma dell'autorizzazione) sono elementi rilevanti e devono essere valutati dal giudice ai fini della determinazione del danno
• Le questioni formali relative alla procura o alla rappresentanza possono essere risolte tenendo conto della funzione sostanziale del documento (ad es. spillatura con documenti di notifica può essere sufficiente)
• In caso di controversie analoghe, il giudice del merito deve applicare la tecnica di accertamento indicata dalla giurisprudenza della Cassazione e motivare in concreto perché ritiene che l'interesse non sia risarcibile, evitando valutazioni prognostiche improprie per gli interessi oppositivi