Sentenza n. 923/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari di aree poste in continuità con la zona industriale comunale e già comprese nel previgente PGT nell’ambito di trasformazione produttivo ATP4, hanno impugnato il nuovo PGT deducendo: lesione del legittimo affidamento derivante dalla precedente destinazione edificatoria, dalle iniziative intraprese negli anni per rendere attuabile il comparto e dal pagamento dell’IMU come area edificabile; eccesso di potere per irragionevolezza, sproporzione, manifesta illogicità e sviamento, per avere il Comune eliminato integralmente il solo ATP4 invece di ridurre proporzionalmente tutti gli ambiti di trasformazione; violazione della proporzionalità, disparità di trattamento e contraddittorietà rispetto all’obiettivo di distribuzione perequativa dei diritti edificatori e degli oneri; illogicità nel rigetto della proposta di mantenere il comparto con una riduzione del 26% delle potenzialità edificatorie; carenza di motivazione e contraddittorietà rispetto alle precedenti politiche urbanistiche comunali; sviamento e contraddittorietà nell’avere imputato ai ricorrenti la mancata promozione dello sviluppo dell’area; difetto di motivazione per non avere il Comune risposto specificamente alle proposte di realizzazione di una rotatoria e di ripristino dell’ambito per insediamenti commerciali. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria per la diminuzione del valore dei terreni, quantificata dai ricorrenti in oltre 1.700.000 euro, oltre agli importi IMU asseritamente versati per oltre vent’anni.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e la domanda risarcitoria. Ha rilevato che le scelte di pianificazione urbanistica generale sono espressione di amplissima discrezionalità amministrativa e sono sindacabili soltanto per errori di fatto, abnormità, manifesta illogicità o irragionevolezza. Il nuovo PGT esplicitava obiettivi generali sufficienti, consistenti nel rinnovamento urbano, nella riduzione del consumo di suolo, nella tutela del suolo agricolo e nella concentrazione dello sviluppo sull’edificato esistente e degradato. L’eliminazione dell’ATP4 era inoltre adeguatamente giustificata dalle sue caratteristiche specifiche: area agricola libera, non antropizzata, connessa alla piana agricola circostante e collocata all’esterno del territorio urbanizzato, il cui sviluppo avrebbe comportato una nuova espansione anziché il completamento del tessuto esistente. Non è stato riconosciuto alcun legittimo affidamento qualificato, poiché la previsione edificatoria non era mai stata concretizzata mediante un piano attuativo approvato, convenzionato o almeno adottato; le iniziative del 2009, 2011 e 2012 erano dirette soprattutto a ottenere una revisione delle condizioni di attuazione per ridurre i costi di urbanizzazione e degli standard. Neppure il pagamento dell’IMU ha generato un affidamento tutelabile. L’art. 5, comma 9, della l.r. Lombardia n. 31/2014 attribuisce al Comune la mera facoltà, non l’obbligo, di mantenere le previsioni relative ai piani attuativi non attivati. La scelta di eliminare integralmente l’ATP4, anziché ridurre proporzionalmente tutti gli ambiti, non è stata ritenuta sproporzionata né discriminatoria, in ragione della diversità delle caratteristiche urbanistiche e ambientali dell’area. Il Comune ha inoltre ragionevolmente evidenziato che il mantenimento depotenziato di tutti gli ambiti avrebbe prodotto interventi diffusi e disorganici, con maggiori costi infrastrutturali e contrasto con l’obiettivo di concentrare lo sviluppo urbano nelle aree già edificate. Il mutamento degli indirizzi rispetto al PGT previgente non costituisce di per sé illegittimità, poiché la nuova pianificazione non è vincolata dalle scelte precedenti. Le osservazioni dei privati hanno natura collaborativa e il loro rigetto non richiede una risposta analitica a ogni proposta, essendo sufficiente una motivazione complessiva seria e ragionevole coerente con gli obiettivi generali del piano. La domanda risarcitoria è stata respinta sia per l’assenza di un fatto ingiusto sia per la mancata prova del danno. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• l.r. Lombardia n. 31/2014, art. 5, comma 9

  Con riguardo ai piani attuativi relativi alle aree disciplinate dal documento di piano, per i quali non sia tempestivamente presentata l'istanza di cui al comma 6, i comuni nell'ambito della loro potestà pianificatoria possono mantenere la possibilità di attivazione dei piani attuativi, mantenendo la relativa previsione del documento di piano o, nel caso in cui intendano promuovere varianti al documento di piano, disporne le opportune modifiche e integrazioni con la variante da assumere ai sensi della L.R. 12/2005

  La disposizione attribuisce ai Comuni una facoltà di mantenere le previsioni edificatorie dei comparti non attivati, non un obbligo; la scelta può quindi essere esercitata o non esercitata nell’ambito della potestà pianificatoria, anche in funzione degli obiettivi di riduzione del consumo di suolo.

• l.r. Lombardia n. 12/2005, art. 8, comma 3

  Le previsioni del Documento di Piano ... non producono effetti diretti sul regime giuridico dei suoli

  Il richiamo è utilizzato per evidenziare che le previsioni del Documento di Piano possono essere modificate dall’amministrazione in relazione a mutate esigenze di crescita e pianificazione del territorio.

• l.r. Lombardia n. 31/2014

  La legge regionale impone politiche urbanistiche orientate al contenimento del consumo di nuovo suolo e alla conservazione del suolo agricolo, naturale e di valore paesaggistico; tali obiettivi possono giustificare lo stralcio selettivo di un ambito di trasformazione quando l’area presenti specifiche criticità urbanistiche e ambientali.

Massime di principio

• Le scelte contenute negli strumenti urbanistici generali sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per errori di fatto, abnormità, travisamento dei presupposti o manifesta irragionevolezza e illogicità; non è consentito sostituire la valutazione giudiziale a quella dell’amministrazione nella scelta tra diverse soluzioni pianificatorie ragionevoli.
• La precedente destinazione edificatoria prevista dallo strumento urbanistico generale non determina, di per sé, un legittimo affidamento qualificato alla sua conservazione. Tale affidamento richiede, in particolare, che la previsione abbia trovato concreta attuazione mediante uno strumento urbanistico esecutivo approvato, convenzionato o almeno adottato.
• Il pagamento dell’imposta dovuta in relazione alla qualificazione edificatoria dei terreni non costituisce, da solo, fonte di legittimo affidamento sulla conservazione della destinazione urbanistica né impedisce la successiva modifica pianificatoria.
• La facoltà comunale di mantenere le previsioni relative a piani attuativi non tempestivamente attivati non si traduce in un obbligo di conservazione dell’edificabilità. Il Comune può eliminarle o modificarle nell’esercizio della propria potestà pianificatoria, purché la scelta sia coerente con gli obiettivi generali del nuovo piano e non presenti profili macroscopici di illogicità o irragionevolezza.
• Nel perseguire la riduzione del consumo di suolo, l’amministrazione può eliminare integralmente uno specifico ambito di trasformazione invece di applicare una riduzione percentuale uniforme a tutti gli ambiti, quando le caratteristiche urbanistiche, ambientali e localizzative dell’area giustifichino una diversa disciplina e rendano ragionevole la concentrazione dello sviluppo sul tessuto già urbanizzato.
• Le osservazioni dei privati nel procedimento di formazione dello strumento urbanistico costituiscono un apporto collaborativo e non impongono una puntuale confutazione di ogni argomento o proposta; è sufficiente che risultino esaminate e respinte mediante una motivazione complessiva seria, ragionevole e coerente con gli interessi generali posti a base del piano.

Come è indicizzato