Sentenza n. 3460/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, arrestata e denunciata in occasione di disordini verificatisi durante una manifestazione, ha impugnato il DASPO antirissa biennale relativo a un’ampia area contenente esercizi pubblici e il DASPO stazioni annuale relativo a una stazione ferroviaria, a una stazione metropolitana e ad aree circostanti. Ha dedotto l’insussistenza dei presupposti oggettivi e soggettivi delle misure, l’assenza di un concreto e attuale pericolo per la sicurezza pubblica, il difetto di motivazione e l’irragionevolezza, la violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio, la mancata valutazione preventiva delle esigenze di mobilità, salute e lavoro, l’assenza di un adeguato collegamento tra le condotte contestate e i luoghi interdetti, l’eccessiva estensione territoriale dei divieti e, per il DASPO stazioni, l’illegittimità del divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze. È stata inoltre dedotta la violazione del ne bis in idem convenzionale, in ragione della concomitante misura penale cautelare dell’obbligo di firma.

La decisione

Il TAR ha parzialmente accolto il ricorso. Ha ritenuto legittimi i presupposti oggettivi e soggettivi comuni alle due misure: per l’art. 10, comma 2, d.l. 14/2017 è sufficiente una denuncia, anche riferita ai fatti posti a fondamento del provvedimento, purché relativa ai reati indicati dalla norma e commessi in un’area sensibile; per l’art. 13-bis, comma 1, è parimenti sufficiente la denuncia per i reati previsti, oltre alla prognosi di pericolo per la sicurezza. La valutazione della Questura è stata ritenuta adeguata e non irragionevole, anche in considerazione delle concrete modalità della condotta e del precedente di polizia; l’assoluzione per particolare tenuità del fatto non impedisce la valutazione amministrativa autonoma della condotta. È stata esclusa la violazione del ne bis in idem, poiché le misure hanno natura amministrativa preventiva e non sostanzialmente penale. Sono state respinte anche le censure sulla partecipazione procedimentale, essendo giustificata l’omissione dell’avvio da particolari esigenze di celerità, e sulla necessità di valutare necessariamente ab origine le esigenze personali del destinatario, che devono essere considerate quando concretamente emergono. È stato invece annullato il DASPO antirissa perché l’area vietata era eccessivamente ampia e non adeguatamente specificamente individuata in rapporto ai luoghi dei fatti, pur sussistendo in astratto un collegamento funzionale tra la condotta e l’area contenente esercizi pubblici. È stato inoltre annullato il DASPO stazioni nella parte relativa alle piazze distanti dalla stazione, non qualificabili come pertinenze e prive di collegamento funzionale con i luoghi dei fatti, nonché nella parte in cui vietava lo stazionamento nelle immediate vicinanze: l’art. 10, comma 2, prevede il divieto di accesso, ma non autorizza il Questore a introdurre autonomamente un distinto divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze, incidente sulla libertà di circolazione senza idonea copertura legislativa. Restano salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 10, comma 2, seconda parte, d.l. 14/2017

  Il questore può disporre il divieto di accesso ... nei confronti di coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti, per alcuno dei delitti contro la persona o contro il patrimonio ... commessi in uno dei luoghi indicati all'articolo 9, comma 1

  La misura può essere adottata anche sulla base della sola denuncia relativa ai fatti posti a fondamento del provvedimento; richiede inoltre una valutazione prognostica del pericolo per la sicurezza pubblica. Il divieto riguarda le aree sensibili e le relative pertinenze, intese come luoghi o spazi tecnici posti al servizio delle infrastrutture di trasporto.

• art. 13-bis, comma 1, d.l. 14/2017

  nei confronti delle persone denunciate, negli ultimi tre anni, per reati commessi ... qualora dalla condotta possa derivare un pericolo per la sicurezza, il Questore può disporre il divieto di accesso a pubblici esercizi o locali di pubblico trattenimento specificamente individuati

  I locali vietati devono essere specificamente individuati e collegati ai luoghi dei reati o alle persone con cui il destinatario si associa; l’estensione del divieto deve rispettare un criterio di proporzionalità ragionevole rispetto ai fatti contestati.

• art. 9, comma 1, d.l. 14/2017

  aree interne delle infrastrutture, fisse e mobili, ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, e delle relative pertinenze

  Le pertinenze rilevanti sono soltanto i luoghi o spazi tecnici posti al servizio delle aree occupate dalle infrastrutture di trasporto; non vi rientrano automaticamente piazze distanti e prive di collegamento funzionale.

• art. 13-bis, comma 1-ter, d.l. 14/2017

  La previsione espressa del divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze nell’ambito dell’art. 13-bis conferma, secondo il TAR, che tale potere non è implicitamente ricavabile dall’art. 10, comma 2.

• art. 13-bis, comma 6, d.l. 14/2017

  La violazione dei divieti e delle prescrizioni di cui al presente articolo è punita con la reclusione da uno a tre anni e con la multa da 10.000 a 24.000 euro

  La rilevanza penale della violazione impone che i luoghi interdetti siano individuati specificamente e con sufficiente determinatezza.

• art. 7, comma 1, l. 241/1990

  ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato

  La comunicazione di avvio può essere omessa quando ricorrono particolari esigenze di celerità, ritenute sussistenti nelle misure preventive in esame per la necessità di prevenire la reiterazione di condotte pericolose.

• art. 16 Cost.

  Una limitazione della libertà di circolazione deve trovare idonea copertura legislativa; il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze, aggiunto al divieto di accesso previsto dall’art. 10, comma 2, non può essere introdotto direttamente in via amministrativa.

• art. 4 Protocollo n. 7 CEDU

  Il ne bis in idem non opera perché i DASPO esaminati hanno natura amministrativa preventiva e non sostanzialmente penale secondo i criteri Engel.

• sentenza Corte costituzionale n. 20/2026

  È richiamata per il requisito della specifica individuazione dei pubblici esercizi e dei locali oggetto del divieto e per il collegamento con i luoghi dei fatti o con le persone frequentate dal destinatario.

Massime di principio

• Il divieto di accesso previsto dall’art. 10, comma 2, seconda parte, d.l. 14/2017 può essere adottato anche sulla base della sola denuncia relativa ai fatti che fondano la misura, senza che sia necessaria una precedente denuncia per fatti analoghi, purché ricorrano i requisiti oggettivi previsti dalla norma e una motivata prognosi di pericolo per la sicurezza pubblica.
• Le misure previste dagli artt. 10, comma 2, e 13-bis, comma 1, d.l. 14/2017 sono misure amministrative di prevenzione personale e non sostanzialmente penali; pertanto, la loro applicazione non integra di per sé una violazione del principio del ne bis in idem rispetto a misure cautelari penali riferite alla medesima condotta.
• Nel DASPO antirissa, i pubblici esercizi e i locali interdetti devono essere specificamente individuati e funzionalmente collegati ai luoghi dei reati o alle persone con cui il destinatario si associa; un’area molto ampia, comprendente locali distanti dai luoghi dei fatti, rende illegittima la misura per sproporzione e difetto di collegamento funzionale.
• Ai sensi dell’art. 10, comma 2, d.l. 14/2017, le pertinenze delle infrastrutture di trasporto sono soltanto gli spazi o luoghi tecnici posti al servizio delle infrastrutture medesime; non possono essere qualificate come pertinenze piazze distanti e prive di collegamento con i luoghi dei fatti.
• Il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze non è compreso nel potere attribuito dall’art. 10, comma 2, d.l. 14/2017, che prevede il solo divieto di accesso. La sua introduzione amministrativa determina una limitazione della libertà di circolazione priva di idonea copertura legislativa.
• Le esigenze di mobilità, salute e lavoro previste dagli artt. 10, comma 2, e 13-bis, comma 1, d.l. 14/2017 non costituiscono necessariamente un presupposto di validità da valutare prima dell’adozione della misura; devono essere considerate quando concretamente emergono, mediante modalità applicative compatibili con la misura preventiva.

Come è indicizzato