Sentenza n. 7712/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR che aveva accolto il ricorso della proprietaria dell’immobile e dell’associazione conduttrice, annullando cinque atti comunali: l’annullamento della CILA del 9 agosto 2024; il diniego della CILA in sanatoria, della segnalazione certificata di agibilità e della SCIA per l’apertura della sede sportiva; l’ordinanza del 29 ottobre 2024 di chiusura dell’attività e applicazione della sanzione. Con il primo motivo il Comune ha dedotto l’inammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo, per asserita incompatibilità delle posizioni delle due ricorrenti e mancanza di connessione fra gli atti impugnati. Con il secondo ha contestato che la concessione edilizia in sanatoria del 2000, le DIA del 2004 e 2005 e l’agibilità del 2005 potessero fondare lo stato legittimo dell’immobile, anche in ragione della volumetria condonata asseritamente superiore ai limiti di legge. Con il terzo ha sostenuto che l’annullamento della CILA fosse giustificato da carenze documentali: difformità degli elaborati rispetto ai titoli, mancanza di accettazione dei lavori da parte dell’impresa, assenza di computo metrico asseverato sui rifiuti e inadeguatezza del contratto di smaltimento. Con il quarto ha contestato il diniego della CILA in sanatoria e la valutazione del TAR sull’impianto fotovoltaico, sostenendo la necessità del collaudo strutturale e l’incidenza delle trasformazioni della copertura. Con il quinto ha contestato l’annullamento del diniego della SCA, sostenendo che il certificato di idoneità statica del 2000 non equivalesse al collaudo richiesto per l’agibilità e fosse stato superato da interventi del 2010. Con il sesto ha contestato l’annullamento del diniego della SCIA di apertura, assumendo che le trasformazioni successive rendessero inidoneo il certificato di agibilità del 2005. Con il settimo ha censurato l’annullamento dell’ordinanza di chiusura e della sanzione, deducendo difetto di istruttoria e motivazione e difetto di giurisdizione, nonché sostenendo l’obbligo di una nuova agibilità e l’applicabilità della disciplina sanzionatoria regionale.

La decisione

L’appello è respinto. Il primo motivo è infondato: l’eccezione d’inammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo è stata proposta tardivamente in appello e, comunque, le posizioni della proprietaria e dell’associazione sono compatibili e inscindibilmente connesse, poiché entrambe fanno capo all’utilizzo dell’immobile per l’attività statutaria e alla legittimità del bene. Il secondo motivo è infondato: il condono edilizio, le successive pratiche edilizie favorevolmente definite e mai annullate in autotutela, e l’agibilità concorrono alla ricostruzione dello stato legittimo; l’amministrazione non può disapplicare i propri atti, ma può eventualmente annullarli in autotutela. Le opere comunicate con la CILA del 2024, consistenti in frazionamento del bagno senza modifica degli impianti, tramezzi in cartongesso e diversa disposizione della vetrina, non creavano nuova volumetria e avevano natura manutentiva. Il terzo motivo è infondato: la contestazione di difformità grafica non superava i titoli esistenti; non risultava una norma che subordinasse la CILA all’accettazione dell’impresa esecutrice; gli obblighi documentali invocati per i rifiuti non erano riferibili alla CILA e, comunque, non erano previste demolizioni o produzione di rifiuti speciali. Il contratto generale di smaltimento prodotto dalla società era idoneo. Il quarto motivo è infondato: la perizia asseverata, non confutata dal Comune nonostante gli ordini istruttori, attestava che il peso dei pannelli fotovoltaici e delle sottostrutture non superava il 10% dei carichi originari e che il supporto era costituito da profilati rimovibili e staffaggi; inoltre, i pannelli erano sulla copertura del secondo piano, mentre la CILA riguardava la distribuzione interna di locali al primo piano. Il quinto e il sesto motivo sono inammissibili nella parte in cui introducono per la prima volta in appello nuove ragioni relative all’inadeguatezza del certificato di idoneità statica e agli effetti delle trasformazioni del 2010, integrando postumamente la motivazione dei dinieghi; sono inoltre infondati. L’immobile aveva ottenuto l’agibilità nel 2005 sulla base dei titoli e del certificato di idoneità statica allora depositato; il Comune non aveva svolto le verifiche igienico-sanitarie necessarie a giustificare il diniego. La documentazione attestava l’allaccio dell’edificio alla fognatura comunale e la continuità degli impianti; il bagno unico era stato ritenuto sufficiente in relazione all’attività rivolta esclusivamente a socie di sesso femminile e alla previsione del RUEC. Il settimo motivo è infondato: gli interventi interni non rendevano necessaria una nuova agibilità secondo la valutazione recepita dal TAR; la sanzione regionale era comunque illegittima perché l’attività non era stata avviata e mancava un sopralluogo che ne accertasse l’effettivo esercizio. Il Consiglio di Stato ha precisato che resta ferma la possibilità per il Comune di valutare l’esercizio dei poteri di autotutela, ricorrendone i presupposti. Spese a carico del Comune, liquidate in € 5.000 oltre accessori di legge, con distrazione al difensore antistatario.

Norme richiamate

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  Nel riconoscere tale principio, la giurisprudenza richiama altresì quanto disposto dall’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001, che definisce lo stato legittimo dell’immobile come quello risultante dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa.

  Lo stato legittimo può risultare dal titolo che ha originariamente previsto la costruzione o da quello che l’ha successivamente legittimata; le opere condonate non sono assoggettabili, in assenza di un espresso divieto, a un trattamento deteriore rispetto a quelle legittime ab origine.

• art. 94-bis d.P.R. 380/2001

  La sentenza si fonda sulle risultanze della perizia asseverata di parte, dalla quale si evince che il peso dei pannelli e delle sottostrutture non eccedeva il limite del 10% dei carichi originari, rientrando così tra gli interventi "irrilevanti" definiti dal Decreto Dirigenziale della Regione Campania n. 359/2020.

  Nel caso concreto, la qualificazione dell’intervento fotovoltaico come irrilevante ai fini strutturali è stata fondata sui dati tecnici asseverati relativi ai carichi e alla struttura di supporto; il Comune non ha prodotto elementi tecnici idonei a confutare tali risultanze.

• art. 24 d.P.R. 380/2001

  Con la sentenza appellata il TAR ha annullato la ordinanza di chiusura dell’attività per violazione dell’art. 24 del T.U.E precisando che i lavori eseguiti - tramezzature interne - costituiscono manutenzione straordinaria e non già "ristrutturazione totale" o intervento strutturale e che pertanto, ai sensi dell’art. 24 del d.P.R. n. 380/2001, non era obbligatorio il rilascio di una nuova agibilità per continuare a utilizzare i locali.

  Secondo la statuizione di primo grado richiamata dal Consiglio di Stato, le opere interne di manutenzione straordinaria non comportavano, nel caso concreto, l’obbligo di ottenere una nuova agibilità per proseguire l’utilizzo dei locali.

• art. 35, comma 19, l. 47/1985

  A seguito della concessione o autorizzazione in sanatoria viene altresì rilasciato il certificato di abitabilità o agibilità anche in deroga ai requisiti fissati da norme regolamentari, qualora le opere sanate non contrastino con le disposizioni vigenti in materia di sicurezza statica, attestata dal certificato di idoneità di cui alla lettera b) del terzo comma e di prevenzione degli incendi e degli infortuni.

  La deroga conseguente al condono riguarda i requisiti stabiliti da norme regolamentari, ma non consente di omettere la verifica delle condizioni imposte da disposizioni di legge in materia di abitabilità e sicurezza.

• art. 35, comma 20, l. 47/1985

  In altre parole, l’art. 35, co. 20, l. n. 47/1985 ha inteso evitare che singole, specifiche disposizioni regolamentari - espressione di esigenze locali e comunque non attuative di norme di legge gerarchicamente sovraordinate - possano costituire, ex post, mediante il diniego del certificato di abitabilità, ostacolo al condono, e quindi alla regolarizzazione, delle costruzioni abusive, frustrando l’esigenza di rientro nella legalità che, per il tramite della detta legge, si è inteso attuare.

  La disciplina derogatoria del condono impedisce che prescrizioni regolamentari locali, non attuative di norme primarie, siano utilizzate ex post per ostacolare la regolarizzazione attraverso il diniego dell’agibilità; restano invece necessarie le verifiche imposte da norme legislative.

• art. 145 l.r. Campania 7/2020

  La sanzione è dunque illegittima in via assorbente per mancanza della attività sanzionata (non iniziata al momento della adozione del provvedimento sanzionatorio).

  La sanzione prevista per l’attività non può essere applicata quando, al momento del provvedimento, l’attività sanzionabile non è stata materialmente avviata.

Massime di principio

• Il ricorso collettivo è ammissibile quando le posizioni dei ricorrenti sono omogenee e non sussiste tra loro un conflitto d’interessi che renda incompatibili le tutele richieste; il ricorso cumulativo contro più atti è ammissibile quando tra i provvedimenti esiste una connessione oggettiva che giustifica la trattazione unitaria ed evita pronunce incompatibili.
• In assenza di un espresso divieto normativo, un immobile legittimato mediante condono non può ricevere un trattamento deteriore rispetto a un immobile legittimo ab origine; le pratiche edilizie favorevolmente definite e non annullate in autotutela concorrono alla ricostruzione dello stato legittimo.
• L’amministrazione non può disapplicare i propri precedenti provvedimenti favorevoli: per rimuoverli deve esercitare, se ne ricorrono i presupposti, il potere di autotutela.
• Non è legittimo subordinare il buon esito di una CILA a adempimenti documentali privi di una base normativa applicabile a tale titolo; la contestazione deve indicare la pertinente fonte normativa e i presupposti fattuali dell’obbligo, valutando anche la natura delle opere e l’eventuale produzione di rifiuti.
• In appello non possono essere introdotte nuove ragioni ostative che integrino postumamente la motivazione del provvedimento impugnato in primo grado.
• La sanzione amministrativa per esercizio di un’attività non può essere applicata se l’attività sanzionabile non era stata materialmente avviata al momento dell’adozione dell’atto.

Come è indicizzato