Sentenza n. 14372/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato direttamente gli atti statali e, in via derivata, la determinazione della Regione Piemonte con cui è stato ripartito tra le aziende fornitrici il payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018. Ha dedotto violazione delle disposizioni legislative che disciplinano il tetto di spesa e il ripiano, violazione dei principi di buona amministrazione, efficacia, economicità e affidamento, nonché eccesso di potere per erronea o mancata valutazione dei presupposti, irragionevolezza, travisamento, contraddittorietà, disparità di trattamento e ingiustizia manifesta. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 3, 9, 41, 42, 53 e 97 Cost., sostenendo che la fissazione dei tetti regionali nel 2019 e l'attuazione del meccanismo nel 2022 avrebbero avuto natura retroattiva, alterato l'equilibrio economico delle gare e dei contratti già conclusi, leso il legittimo affidamento e inciso sulla libertà d'impresa. La ricorrente ha altresì prospettato la violazione dei principi eurounitari in materia di affidamento, libertà d'impresa ed evidenza pubblica, chiedendo il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e la rimessione alla Corte costituzionale. Ha infine chiesto la sospensione del giudizio in attesa della decisione della Corte costituzionale su questioni sollevate dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 1588/2026.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di sospensione del giudizio, ritenendo inconferenti rispetto alla controversia le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal Consiglio di Stato, perché riferite a disposizioni diverse da quelle rilevanti nel giudizio. Nel merito, ha richiamato i propri precedenti e la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ritenendo legittimo il meccanismo del payback per gli anni 2015-2018. Secondo il Collegio, l'obbligo di concorso al ripiano e le relative percentuali erano già conoscibili dal 2015; la successiva fissazione dei tetti regionali al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard e l'adozione degli atti applicativi hanno reso operativo un sistema già previsto dalla legge, senza introdurre una nuova prestazione sostanziale retroattiva. Le imprese fornitrici, in base all'ordinaria diligenza, avrebbero dovuto considerare l'alea derivante dal possibile superamento dei tetti di spesa e non potevano fare affidamento sul mantenimento integrale dei prezzi e dei margini. Il payback opera inoltre ab externo sulla complessiva sfera patrimoniale dei fornitori e non modifica né l'oggetto delle forniture né il prezzo dei singoli contratti, sicché non altera le procedure di gara o il loro esito. È rimasta indimostrata un'eccessiva riduzione dei margini di utile. Le censure costituzionali ed eurounitarie sono state ritenute infondate alla luce della sentenza n. 140 del 2024 della Corte costituzionale; sono state quindi respinte anche le richieste di rinvio alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia. Il ricorso è stato integralmente rigettato, con compensazione delle spese per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici è definito a livello nazionale e regionale; il superamento era originariamente posto a carico della regione interessata

  La disposizione costituisce il fondamento originario del tetto di spesa per i dispositivi medici e della disciplina di contenimento della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  il tetto di spesa nazionale è stato fissato, a decorrere dal 2014, al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Il tetto nazionale del 4,4% costituiva un parametro già conoscibile dalle imprese fornitrici.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  ciascuna azienda fornitrice concorre alle predette quote in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale

  La disciplina individua i soggetti obbligati, l'oggetto del ripiano, le percentuali di concorso e la procedura per la determinazione della quota dovuta; il comma 9-bis ha reso operativa la procedura per le annualità 2015-2018 senza innovare il presupposto sostanziale dell'obbligo.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  il superamento del tetto di spesa è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA e dichiarato con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze

  La disposizione disciplina le modalità di rilevazione e certificazione del superamento del tetto, lasciando ferme le regole sul concorso dei fornitori al ripiano.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  le regioni e le province autonome definiscono, con proprio provvedimento, l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno

  La norma attribuisce alle regioni il compito di adottare gli atti applicativi individualizzanti del ripiano per le annualità 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  fondo con dotazione pari a 1.085 milioni di euro per l’anno 2023; pagamento ridotto al 48 per cento della quota di ripiano

  Il fondo e la riduzione della quota hanno inciso sulla misura dell'esborso richiesto alle imprese; la sentenza richiama anche la caducazione costituzionale delle limitazioni soggettive originariamente previste.

• art. 74 c.p.a.

  nei quali è stato rilevato quanto segue

  Il TAR richiama la possibilità di definire la controversia mediante motivazione semplificata attraverso il rinvio ai propri precedenti conformi.

• art. 267 TFUE

  La richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è stata respinta perché i principi eurounitari invocati non risultano violati, alla luce delle ragioni già espresse dalla Corte costituzionale sul meccanismo del payback.

• artt. 3, 9, 41, 42, 53 e 97 Cost.

  Le censure costituzionali sono state ritenute infondate, in particolare quanto a ragionevolezza e proporzionalità del contributo, libertà d'impresa, capacità contributiva, tutela della proprietà e buon andamento.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici, come applicabile negli anni dal 2015 al 2018, costituisce una misura ragionevole e proporzionata

  La Corte costituzionale ha escluso la violazione della libertà d'impresa, della riserva di legge, del principio di irretroattività e del legittimo affidamento, ritenendo che l'obbligo di ripiano fosse conoscibile nei suoi tratti essenziali sin dal 2015.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo alle annualità 2015-2018 non è retroattivo quando gli atti successivi si limitano a rendere concretamente operativo un obbligo di ripiano già previsto dalla legge e conoscibile dalle imprese sin dal 2015.
• La successiva fissazione dei tetti regionali di spesa al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard non lede il legittimo affidamento delle imprese fornitrici quando tale misura coincide con il tetto nazionale già vigente e conoscibile dagli operatori del settore.
• Il payback incide ab externo sulla complessiva sfera patrimoniale dell'impresa fornitrice e non modifica l'oggetto, il prezzo o l'esito delle singole procedure di gara; pertanto, non altera le regole dell'evidenza pubblica né l'equilibrio dei singoli contratti di fornitura.
• Le imprese fornitrici di dispositivi medici devono considerare, secondo ordinaria diligenza, il rischio economico derivante dal superamento dei tetti di spesa e non possono fare affidamento sul mantenimento integrale dei prezzi e dei margini quando l'obbligo di ripiano era già previsto dalla disciplina vigente al momento della gara.
• La disciplina del payback per il quadriennio 2015-2018 soddisfa la riserva di legge quando individua direttamente i soggetti obbligati, la prestazione imposta, le percentuali di concorso e i criteri generali per la determinazione della quota dovuta, demandando agli atti amministrativi la sola attuazione procedurale.
• La previsione di un contributo solidaristico a carico delle imprese fornitrici, finalizzato al contenimento della spesa sanitaria e al finanziamento della tutela della salute, è compatibile con la libertà d'impresa e con i principi costituzionali quando risulta ragionevole e proporzionata nel complessivo bilanciamento legislativo.

Come è indicizzato