Corte di giustizia, Sentenza C-708/22

Pagamenti diretti PAC su prati permanenti pubblici: requisito degli animali dell'azienda e attività di mantenimento

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunal Supremo (Spagna) in materia di pagamenti diretti agli agricoltori nell'ambito della PAC. Il contrasto nasce dalla disciplina spagnola applicabile ai prati permanenti di proprietà pubblica ad uso comune, che limita l'accesso agli aiuti e il riconoscimento dell'attività agricola in presenza di una mera cessione del diritto di pascolo a terzi.

Fatti e procedimento principale

L'Asociación Española de Productores de Vacuno de Carne – Asoprovac ha impugnato il regio decreto n. 41/2021, che ha modificato l'articolo 11 del regio decreto n. 1075/2014. La regola contestata stabilisce, per i prati permanenti pubblici utilizzati in comune, che è autorizzata soltanto la produzione basata sul pascolo con animali provenienti dall'azienda del richiedente, escludendo in linea di principio gli animali dell'amministrazione proprietaria e di altri soggetti. L'associazione ha sostenuto che tale requisito introducesse condizioni di ammissibilità ulteriori rispetto al diritto UE, instaurasse una presunzione assoluta di frode e determinasse una discriminazione tra allevatori.

Normativa dell'Unione rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l'articolo 4 del regolamento (UE) n. 1307/2013, con le definizioni di "azienda", "attività agricola" e "superficie agricola";
• l'articolo 32, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 1307/2013, sulla nozione di "ettaro ammissibile";
• l'articolo 60 del regolamento (UE) n. 1306/2013, sulla clausola di elusione e le condizioni artificiali;
• l'articolo 58, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 1306/2013, relativo alla tutela degli interessi finanziari dell'Unione;
• l'articolo 4 del regolamento delegato (UE) n. 639/2014, sul quadro dei criteri di mantenimento della superficie agricola;
• l'articolo 39, paragrafo 1, lettera b), TFUE, quale obiettivo della PAC di assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola.

Prima e seconda questione: requisito degli animali dell'azienda e condizioni artificiali

La Corte osserva che, per ottenere il sostegno del regime di pagamento di base, l'agricoltore deve attivare un diritto all'aiuto per un "ettaro ammissibile", cioè una superficie agricola dell'azienda utilizzata per un'attività agricola. Ricorda inoltre che l'"azienda" comprende tutte le unità usate per attività agricole e gestite da un agricoltore, e che l'attività agricola richiede un certo potere decisionale dell'agricoltore sull'uso della superficie e, se del caso, sugli animali impiegati. Sulla base di tali premesse, la Corte ritiene che il requisito nazionale secondo cui il pascolo sui prati pubblici deve essere svolto con animali appartenenti all'azienda del richiedente non introduce condizioni di ammissibilità ulteriori, ma si inserisce nella nozione di azienda e nel necessario collegamento tra superficie, attività agricola e gestione effettiva. La misura persegue inoltre finalità legittime di contrasto alle frodi e di tutela degli interessi finanziari dell'Unione. Quanto all'articolo 60 del regolamento n. 1306/2013, la Corte ribadisce che la prova di una pratica abusiva richiede un elemento oggettivo e un elemento soggettivo, da accertarsi caso per caso. Di conseguenza, sarebbe incompatibile con il diritto UE una presunzione generale e astratta di creazione artificiale delle condizioni di accesso. Tuttavia, la normativa spagnola non istituisce una simile presunzione assoluta, poiché demanda all'autorità competente una valutazione concreta della falsità o inesattezza delle dichiarazioni e del loro impatto sui requisiti dell'attività agricola.

Terza questione: pascolo come attività di mantenimento

In relazione all'articolo 4, paragrafo 1, lettera c), punto ii), del regolamento n. 1307/2013, la Corte rileva che la nozione di attività di mantenimento non è definita in modo puntuale dal regolamento, sicché gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità nella fissazione dei criteri. Il regolamento delegato n. 639/2014 consente agli Stati membri di definire tali criteri anche distinguendo tra diversi tipi di superfici agricole. Ne consegue che il diritto dell'Unione non vieta a uno Stato membro di escludere che il pascolo su un prato permanente di proprietà pubblica ad uso comune possa essere qualificato come mera attività di mantenimento della superficie in stato idoneo al pascolo, soprattutto quando ciò risponde a esigenze di controllo e prevenzione delle frodi in contesti in cui pascolo produttivo e mantenimento sarebbero difficilmente distinguibili.

Quarta e quinta questione: diritto non esclusivo di pascolo e nozione di attività agricola/gestione

Esaminando congiuntamente le ultime due questioni, la Corte precisa che la semplice cessione a un allevatore terzo di un diritto non esclusivo di pascolo non è, di per sé, esclusa dalla nozione di attività agricola. Tuttavia, per essere considerata attività agricola ai fini dei pagamenti diretti, deve restare in capo all'agricoltore un potere decisionale sufficiente sull'uso della superficie e sugli animali, cioè un'autonomia gestionale effettiva. In mancanza di tale potere di disposizione, la cessione del diritto di pascolo a terzi non può essere qualificata come attività agricola. Analogamente, non può dirsi che il titolare del mero diritto non esclusivo di pascolo sia "gestore" della superficie ai fini dell'attività di mantenimento, se dalle circostanze non emerge un sufficiente controllo sulla conduzione del pascolo e sugli animali del terzo.

Dispositivo

La Corte ha risposto che:

• l'articolo 4 e l'articolo 32, paragrafo 2, del regolamento n. 1307/2013 non ostano alla normativa nazionale che impone il pascolo con animali dell'azienda del richiedente sui prati permanenti pubblici ad uso comune;
• l'articolo 60 del regolamento n. 1306/2013 non osta alla medesima normativa;
• l'articolo 4, paragrafo 1, lettera c), punto ii), del regolamento n. 1307/2013 non osta a escludere che il pascolo su tali prati sia qualificato come attività di mantenimento;
• l'articolo 4, paragrafo 1, lettere b) e c), del regolamento n. 1307/2013 non osta a considerare che il titolare di un mero diritto non esclusivo di pascolo ceduto a un terzo non svolga attività agricola né possa essere considerato gestore della superficie.

Principi affermati

La sentenza conferma che gli Stati membri possono adottare regole antiabuso e di controllo nell'ambito dei pagamenti diretti PAC, purché non introducano presunzioni assolute sganciate dalla verifica concreta delle circostanze. Inoltre, ai fini dell'ammissibilità agli aiuti, conta la disponibilità effettiva di un potere decisionale sull'uso della superficie e sugli animali impiegati, non la sola titolarità formale di un diritto di pascolo.