Sentenza n. 1401/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza sostenendo, con il primo motivo, la violazione degli artt. 7 e 8 e dell’art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990, dei principi di contraddittorio e giusto procedimento, nonché il difetto di istruttoria, per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Con il secondo motivo hanno dedotto la violazione dell’art. 30, commi 1 e 10, d.P.R. 380/2001, dell’art. 3 l. 241/1990 e il difetto dei presupposti e di istruttoria, sostenendo che i terreni originari erano pervenuti all’alienante mediante successione ereditaria, fattispecie sottratta all’applicazione della disciplina sulla lottizzazione abusiva. Con il terzo motivo hanno dedotto la violazione degli artt. 30 e 31 d.P.R. 380/2001, dei principi di buona fede e affidamento, nonché difetto di istruttoria e motivazione, illogicità e contraddittorietà, lamentando che il Comune non avesse accertato una loro consapevole partecipazione al disegno lottizzatorio. I ricorrenti avevano acquistato l’immobile con atto notarile e l’edificio era stato realizzato sulla base di un permesso di costruire rilasciato dallo stesso Comune. Il Comune aveva ritenuto sussistente una lottizzazione abusiva mista, materiale e cartolare, derivante dalla divisione ereditaria, dalle successive vendite a società immobiliari e a terzi, dalla costruzione di più edifici e dalla realizzazione di opere infrastrutturali su area agricola.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha ritenuto corretta, in astratto e con riferimento alla vicenda complessiva, la possibilità di configurare una lottizzazione abusiva mista, materiale e cartolare. La sola divisione ereditaria non integra lottizzazione abusiva, ma l’esenzione dell’art. 30, comma 10, d.P.R. 380/2001 non opera quando l’operazione prosegue con la vendita dei lotti frazionati a società immobiliari, la costruzione di villette in zona agricola e la successiva cessione a terzi. Neppure il permesso di costruire relativo al singolo edificio esclude l’abusività della lottizzazione, che deve essere valutata globalmente in rapporto alla trasformazione dell’intera proprietà originaria e alla compromissione della potestà programmatoria comunale. Tuttavia, il terzo motivo è stato ritenuto fondato perché l’ordinanza aveva imputato ai ricorrenti l’esito sanzionatorio più grave, in sostanza per la sola qualità di attuali proprietari, senza un’indagine individualizzata sulla loro posizione soggettiva, sullo standard di diligenza esigibile, sulla consapevolezza o cooperazione nel disegno lottizzatorio e sulla buona fede. La presenza di un atto pubblico rogato da un notaio e di un permesso di costruire comunale costituiva un elemento rilevante ai fini dell’affidamento. La buona fede dell’acquirente non impedisce necessariamente l’accertamento della lottizzazione, ma può impedire l’applicazione nei suoi confronti della sanzione reale massima dello spossessamento ablatorio finalizzato alla demolizione. L’ordinanza è stata quindi annullata nei sensi della motivazione, limitatamente alla proiezione dell’esito ablatorio sui ricorrenti senza il previo accertamento individualizzato della loro eventuale mala fede o consapevole partecipazione. Il primo motivo è stato assorbito. Le spese sono state compensate per la non univocità degli orientamenti giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  “si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi [...] nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti [...]”

  La lottizzazione abusiva può essere materiale, cartolare oppure mista; deve essere accertata considerando la vicenda complessiva e non la singola particella. Il mero frazionamento accompagnato da vendite non è sufficiente senza un quadro indiziario che dimostri in modo non equivoco la destinazione edificatoria.

• art. 30, comma 7, d.P.R. 380/2001

  “nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l’effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione [...] ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta l’immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi”

  L’ordinanza di sospensione e di divieto di disposizione costituisce una misura conseguente all’accertamento della lottizzazione, ma la sua applicazione al terzo acquirente sopravvenuto richiede un accertamento individualizzato della sua posizione soggettiva quando si intenda proiettare su di lui l’esito ablatorio.

• art. 30, comma 10, d.P.R. 380/2001

  “non si applicano comunque alle divisioni ereditarie, alle donazioni fra coniugi e fra parenti in linea retta ed ai testamenti”

  La divisione ereditaria, considerata isolatamente, è esclusa dall’ambito applicativo della disciplina; l’esenzione non si estende necessariamente alle successive vendite dei lotti frazionati, quando queste concorrano, insieme ad altri elementi, a un disegno edificatorio abusivo.

• art. 7 l. 241/1990

  La censura relativa all’omessa comunicazione di avvio del procedimento è stata assorbita e non è stata decisa nel merito.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Richiamato dai ricorrenti in relazione ai doveri di correttezza e contraddittorio procedimentale; la relativa censura è rimasta assorbita.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato in relazione al difetto di motivazione dell’ordinanza; il giudice ha ravvisato l’insufficienza dell’istruttoria sulla posizione individuale degli acquirenti.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Richiamato dai ricorrenti in relazione agli effetti sanzionatori dell’abuso; la decisione ha escluso l’applicazione dell’esito ablatorio ai terzi acquirenti senza previo accertamento individualizzato della loro consapevolezza o mala fede.

• art. 28, comma 1, l. 89/1913

  “non può ricevere atti espressamente proibiti dalla legge”

  La stipula di un atto pubblico notarile è stata considerata un elemento normalizzante rilevante nella valutazione dell’affidamento e della buona fede dell’acquirente sopravvenuto.

Massime di principio

• La lottizzazione abusiva deve essere valutata globalmente, in rapporto all’intera vicenda della proprietà originaria, alla trasformazione urbanistico-edilizia complessiva, all’aggravio del carico insediativo e alla compromissione della potestà programmatoria comunale; non è sufficiente un esame atomistico della singola particella o del singolo manufatto.
• La divisione ereditaria, in quanto tale, non integra una lottizzazione abusiva ai sensi dell’art. 30, comma 10, d.P.R. 380/2001; tuttavia, l’esenzione non impedisce di considerare le successive vendite dei lotti e le attività edificatorie quando, nel loro insieme, rivelino un disegno edificatorio abusivo.
• Il rilascio di un permesso di costruire per il singolo edificio non esclude la configurabilità della lottizzazione abusiva dell’intera operazione, poiché il titolo edilizio individuale non equivale all’approvazione della lottizzazione complessiva.
• L’imputazione delle conseguenze sanzionatorie della lottizzazione abusiva al terzo acquirente sopravvenuto non può fondarsi sulla sola qualità di proprietario attuale, ma richiede un accertamento individualizzato della sua consapevolezza, della sua eventuale cooperazione al disegno lottizzatorio e dello standard di diligenza esigibile.
• La buona fede del terzo acquirente non impedisce necessariamente l’accertamento oggettivo della lottizzazione abusiva, ma può impedire l’applicazione nei suoi confronti della sanzione reale più grave dello spossessamento ablatorio finalizzato alla demolizione, quando egli non abbia fornito un consapevole contributo all’illecito.

Come è indicizzato