Sentenza n. 7683/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’ordinanza con cui la Regione Lazio le ha intimato di rilasciare, entro sessanta giorni, un compendio demaniale costituito da una porzione di area golenale e da uno specchio acqueo con pontili. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e dell’art. 18, comma 2, del regolamento regionale n. 10/2014, sostenendo che l’ordinanza avrebbe sostanzialmente respinto la domanda di rinnovo o rilascio della concessione senza previa comunicazione dei motivi ostativi, oltre a essere viziata da difetto di istruttoria, dei presupposti e di motivazione, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà e disparità di trattamento. Con il secondo motivo ha lamentato la violazione degli artt. 2 e 3 l. 241/1990, sostenendo che la Regione sarebbe rimasta inerte per anni sulla domanda di concessione o rinnovo e avrebbe omesso di adottare un provvedimento espresso, configurando un tacito diniego. Con il terzo motivo ha invocato le proroghe legislative previste dalla normativa statale e regionale sulle concessioni demaniali, sostenendo che esse avrebbero riguardato anche le aree oggetto dell’ordinanza. Con il quarto motivo ha dedotto la violazione dell’art. 182, comma 2, d.l. 34/2020, come convertito dalla l. 77/2020, assumendo che tale disposizione impedisse l’avvio o la prosecuzione di procedimenti di rilascio delle aree e confermasse l’utilizzo dei beni da parte dei concessionari.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto ai primi due motivi, ha rilevato che il titolo concessorio del 1997 riguardava esclusivamente le particelle 90/p e 94/p del foglio 1061, mentre l’ordinanza concerneva la particella 20/p e lo specchio acqueo antistante le particelle 20/p, 12/p e 19/p. Per la particella 20/p risultava una domanda di concessione presentata nel 2007 ai sensi del regolamento regionale n. 3/2004, la cui procedura non si era mai perfezionata. L’ordinanza di sgombero, tuttavia, non costituiva il rigetto, neppure tacito, di quella domanda: era fondata sull’art. 823 c.c., adottata nell’ambito di un procedimento distinto e sulla base di un’autonoma istruttoria, dalla quale era emersa l’assenza di un titolo legittimante l’occupazione. Non era quindi dovuto il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, né l’ordinanza poteva essere censurata per la mancata definizione espressa della domanda concessoria. Per contestare l’inerzia sull’istanza, la società avrebbe dovuto utilizzare l’azione contro il silenzio prevista dagli artt. 31 e 117 c.p.a. Il terzo motivo è stato respinto perché, mancando un titolo concessorio sulle aree oggetto dello sgombero, esse non avrebbero potuto essere interessate da proroga legislativa, indipendentemente dal merito delle disposizioni invocate. Il quarto motivo è stato respinto perché l’art. 182, comma 2, d.l. 34/2020 era stato abrogato dall’art. 3, comma 5, l. 118/2022 dal 27 agosto 2022, mentre l’ordinanza era stata adottata nel febbraio 2023. La società è stata condannata al pagamento delle spese di lite in favore della Regione, liquidate in euro 1.500, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 823 c.c.

  Costituisce la base giuridica dell’ordinanza di sgombero adottata a tutela del bene demaniale, nell’ambito di un procedimento distinto da quello relativo alla domanda di concessione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non era dovuto perché l’ordinanza di sgombero non costituiva il provvedimento di rigetto della domanda concessoria, ma un autonomo provvedimento fondato sull’assenza di titolo per l’occupazione.

• artt. 2 e 3 l. 241/1990

  La censura relativa alla mancata conclusione del procedimento concessorio non incideva sulla legittimità dell’ordinanza di sgombero, adottata in un procedimento distinto.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Sono gli strumenti processuali da utilizzare per contestare l’inerzia dell’amministrazione sull’obbligo di provvedere a una domanda concessoria.

• art. 18 l.r. Lazio n. 32/2008

  Le proroghe previste dalla disciplina invocata presuppongono l’esistenza di un titolo concessorio relativo alle aree interessate.

• art. 1, comma 18, d.l. n. 194/2009

  Richiamato dalla ricorrente nel quadro della disciplina delle proroghe delle concessioni demaniali, non è applicabile in assenza di un titolo concessorio sulle aree oggetto dello sgombero.

• art. 1, comma 682, l. n. 145/2018

  Richiamato dalla ricorrente quale fonte di proroga, non può operare in relazione ad aree occupate senza un titolo concessorio.

• art. 182, comma 2, d.l. n. 34/2020, conv. l. n. 77/2020

  fermo restando quanto disposto nei riguardi dei concessionari dall’articolo 1, commi 682 e seguenti, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, per le necessità di rilancio del settore turistico e al fine di contenere i danni, diretti e indiretti, causati dall’emergenza epidemiologica da COVID-19, le amministrazioni competenti non possono avviare o proseguire, a carico dei concessionari che intendono proseguire la propria attività mediante l’uso di beni del demanio marittimo, lacuale e fluviale, i procedimenti amministrativi per la devoluzione delle opere non amovibili, di cui all’articolo 49 del codice della navigazione, per il rilascio o per l’assegnazione, con procedure di evidenza pubblica, delle aree oggetto di concessione alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. L’utilizzo dei beni oggetto dei procedimenti amministrativi di cui al periodo precedente da parte dei concessionari è confermato verso pagamento del canone previsto dall’atto di concessione e impedisce il verificarsi della devoluzione delle opere

  La disposizione non era applicabile ratione temporis, essendo stata abrogata dall’art. 3, comma 5, l. 118/2022 a decorrere dal 27 agosto 2022, prima dell’adozione dell’ordinanza impugnata.

• art. 3, comma 5, l. n. 118/2022

  Ha abrogato l’art. 182, comma 2, d.l. 34/2020 a decorrere dal 27 agosto 2022.

Massime di principio

• Un’ordinanza di sgombero di un bene demaniale adottata ai sensi dell’art. 823 c.c. costituisce un provvedimento autonomo rispetto a quello eventualmente adottabile sulla domanda di concessione e non equivale al rigetto, espresso o tacito, di tale domanda.
• Il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 non è dovuto quando l’amministrazione non sta definendo negativamente una domanda concessoria, ma sta esercitando, mediante un procedimento distinto, il potere di tutela possessoria e di autotutela esecutiva sul bene demaniale occupato senza titolo.
• L’eventuale inerzia dell’amministrazione sulla domanda di concessione deve essere contestata mediante gli strumenti processuali contro il silenzio, previsti dagli artt. 31 e 117 c.p.a., e non attraverso l’impugnazione dell’autonomo provvedimento di sgombero quale presunto diniego tacito.
• Le proroghe legislative delle concessioni demaniali presuppongono l’esistenza di un titolo concessorio riferibile alle specifiche aree interessate; non possono legittimare l’occupazione di beni demaniali privi di un titolo concessorio perfezionato.
• Una disposizione normativa che impediva determinati procedimenti amministrativi a tutela dei concessionari non può essere invocata dopo la sua abrogazione, se il provvedimento amministrativo è stato adottato successivamente alla data di cessazione della sua efficacia.

Come è indicizzato