Sentenza n. 762/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’annullamento in autotutela degli effetti formatosi per decorso dei termini della Procedura Abilitativa Semplificata presentata per un impianto fotovoltaico in area agricola. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e dell’art. 20, comma 8, d.lgs. 199/2021, sostenendo che mancassero l’illegittimità originaria della PAS, un interesse pubblico concreto e attuale diverso dal mero ripristino della legalità, una corretta ponderazione dell’interesse privato e un’adeguata istruttoria; ha inoltre invocato il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili. La ricorrente sosteneva che l’area agricola fosse idonea ex lege perché situata entro 500 metri da un impianto fotovoltaico preesistente, qualificabile come impianto industriale. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 7, 9, 10 e 3 l. 241/1990, lamentando la lesione delle garanzie partecipative, il difetto di istruttoria e la carenza di motivazione. Il giudice ha preliminarmente rilevato che la PAS, quale strumento di semplificazione assimilabile alla SCIA, produce effetti favorevoli solo quando la comunicazione sia completa; nel caso concreto la PAS era divenuta completa soltanto con l’ultima integrazione documentale del 25 febbraio 2025. Nel merito, ha ritenuto applicabile la disciplina previgente alle limitazioni introdotte dal d.l. 63/2024, poiché la procedura era stata avviata con la presentazione della PAS dell’8 maggio 2024. Ha però escluso che un impianto fotovoltaico, non producendo emissioni in atmosfera, potesse essere qualificato come impianto industriale o stabilimento ai sensi dell’art. 20, comma 8, lettera c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021, letto in relazione all’art. 268, comma 1, lettera h), d.lgs. 152/2006. La ricorrente ha inoltre sostenuto che l’annullamento fosse tardivo, privo di interesse pubblico e lesivo dell’affidamento; le amministrazioni hanno invece dedotto l’inidoneità dell’area e la necessità di tutelare il suolo agricolo.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. Il TAR ha ritenuto che la PAS fosse illegittima perché l’area agricola prescelta non rientrava tra quelle idonee ex lege: la fascia di 500 metri prevista dall’art. 20, comma 8, lettera c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021 può riferirsi ad aree prossime a impianti industriali o stabilimenti intesi come complessi stabili destinati ad attività economiche produttive di emissioni, non a impianti fotovoltaici. L’interpretazione è stata fondata sul dato letterale e sulla ratio della disciplina, diretta a consentire il consumo di suolo agricolo in prossimità di aree già compromesse da attività potenzialmente inquinanti, evitando un effetto domino di installazioni fotovoltaiche. Il TAR ha escluso che il d.l. 63/2024 fosse applicabile retroattivamente al progetto, poiché la procedura era stata avviata prima della sua entrata in vigore, ma ha ritenuto comunque l’intervento non assentibile sulla base della disciplina previgente. Ha inoltre affermato che il decorso del termine della PAS non può produrre effetti favorevoli per realizzare un intervento vietato dalla legge. L’interesse pubblico all’annullamento è stato individuato nella conservazione del suolo agricolo e nella tutela dell’ambiente, da contemperare con l’interesse alla produzione di energia da fonti rinnovabili. L’intervento in autotutela è stato ritenuto tempestivo, essendo stato adottato circa tre mesi dopo l’ultima integrazione documentale, e non è stato riconosciuto un affidamento tutelabile, poiché il sito era oggettivamente inidoneo. Il secondo motivo è stato respinto perché la società aveva ricevuto la comunicazione di avvio e aveva presentato osservazioni; queste erano state considerate nel parere comunale allegato al provvedimento finale. Non era necessaria una confutazione analitica di ogni osservazione, essendo sufficiente che la motivazione dimostrasse la loro considerazione complessiva. Le spese sono state compensate per la complessità e novità delle questioni, mentre il contributo unificato è rimasto a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  Disciplina la Procedura Abilitativa Semplificata utilizzata per la realizzazione dell’impianto; la PAS è assimilabile alla SCIA e produce effetti favorevoli solo in presenza di una comunicazione completa.

• art. 20, comma 8, lettera c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021

  Individua tra le aree idonee per impianti fotovoltaici alcune aree agricole situate entro 500 metri da impianti industriali e stabilimenti; la disposizione non comprende gli impianti fotovoltaici privi di emissioni in atmosfera.

• art. 20, commi 1, 3 e 5, d.lgs. 199/2021

  Confermano una disciplina orientata alla localizzazione degli impianti in aree industriali dismesse, compromesse, abbandonate o marginali e alla minimizzazione del consumo di suolo e degli impatti ambientali.

• art. 5 d.l. 63/2024

  «L’installazione degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra, in zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti, è consentita esclusivamente nelle aree di cui alle lettere a), limitatamente agli interventi per modifica, rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione degli impianti già installati, a condizione che non comportino incremento dell’area occupata, c), incluse le cave già oggetto di ripristino ambientale e quelle con piano di coltivazione terminato ancora non ripristinate, nonché le discariche o i lotti di discarica chiusi ovvero ripristinati, c-bis), c-bis.1), e c-ter), numeri 2) e 3), del comma 8 del presente articolo»

  Ha introdotto limiti all’installazione di impianti fotovoltaici a terra in aree agricole, ma il TAR ha ritenuto che tali limiti non si applicassero al progetto già avviato prima della sua entrata in vigore.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Consente l’annullamento d’ufficio dell’atto illegittimo quando sussista un interesse pubblico concreto e attuale, tenendo conto degli interessi dei destinatari; nel caso concreto tali presupposti sono stati ritenuti integrati dall’illegittimità della PAS, dalla tutela del suolo agricolo e dalla tempestività dell’intervento.

• artt. 7, 9 e 10 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative sono state rispettate mediante la comunicazione di avvio e la presentazione di osservazioni, successivamente considerate nel procedimento.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento è stato ritenuto adeguatamente motivato perché, anche mediante il richiamo al parere comunale allegato, rendeva percepibili le ragioni dell’annullamento e la considerazione delle osservazioni.

• art. 268, comma 1, lettera h), d.lgs. 152/2006

  «il complesso unitario e stabile, che si configura come un complessivo ciclo produttivo, sottoposto al potere decisionale di un unico gestore, in cui sono presenti uno o più impianti o sono effettuate una o più attività che producono emissioni»

  La definizione di stabilimento, richiamata dall’art. 20 d.lgs. 199/2021, identifica un complesso stabile destinato a un’attività produttiva di emissioni; non comprende un impianto fotovoltaico che, per sua natura, non produce emissioni in atmosfera.

Massime di principio

• La Procedura Abilitativa Semplificata, quale strumento di semplificazione assimilabile alla SCIA, produce gli effetti autorizzatori previsti dalla legge soltanto quando la comunicazione e la documentazione necessaria siano complete; il termine per il consolidamento degli effetti decorre, quindi, dalla completezza della PAS e non dalla sua presentazione se l’amministrazione ha legittimamente richiesto integrazioni necessarie.
• Ai fini dell’art. 20, comma 8, lettera c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021, l’impianto industriale o lo stabilimento prossimo all’area agricola deve essere inteso come un complesso stabile destinato a un’attività economica produttiva di emissioni, secondo il rinvio all’art. 268, comma 1, lettera h), d.lgs. 152/2006.
• Un impianto fotovoltaico, in quanto privo di emissioni in atmosfera, non costituisce impianto industriale o stabilimento rilevante ai fini dell’art. 20, comma 8, lettera c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021; la sua presenza non rende pertanto automaticamente idonee le aree agricole situate entro 500 metri.
• Il decorso del termine previsto per il consolidamento degli effetti di una PAS non può legittimare la realizzazione di un intervento che non rientra tra quelli consentiti dalla legge: la semplificazione procedimentale non può trasformarsi in uno strumento per ottenere un risultato sostanzialmente vietato.
• Nell’annullamento d’ufficio di una PAS illegittima, l’interesse pubblico concreto e attuale può essere individuato nella conservazione del suolo agricolo e nella tutela dell’ambiente; tale interesse deve essere contemperato con l’interesse pubblico alla produzione di energia da fonti rinnovabili, senza che quest’ultimo prevalga automaticamente.
• La motivazione finale non deve confutare analiticamente ogni osservazione procedimentale: è sufficiente che, anche mediante il richiamo a un atto istruttorio allegato e integrante, risulti che le osservazioni siano state considerate nel loro complesso e che siano comprensibili le ragioni della decisione.

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