Sentenza n. 164/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza di primo grado deducendo, in primo luogo, l’erronea interpretazione dell’art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006. Secondo l’appellante, la disposizione avrebbe salvaguardato le gestioni autonome dei Comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti già esistenti prima del 2008, senza necessità del previo consenso dell’Autorità d’ambito, dovendosi fare riferimento alla formulazione originaria dell’art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152/2006. In via subordinata, il Comune ha sostenuto che il consenso dell’Autorità d’ambito si sarebbe formato per silentium, in ragione della prolungata inerzia dell’amministrazione rispetto alle manifestazioni comunali di volontà di proseguire la gestione autonoma. Con ulteriori censure, il Comune ha contestato il diniego relativo alla diversa ipotesi di salvaguardia prevista dall’art. 147, comma 2-bis, lett. b), sostenendo di possedere i requisiti dell’approvvigionamento da fonti pregiate, dell’efficienza nell’utilizzo della risorsa idrica e della tutela del corpo idrico. Ha contestato, in particolare, i rilievi dell’ERSI relativi all’assenza di autorizzazioni allo scarico, alla mancata completa applicazione della regolazione ARERA, alla copertura parziale delle utenze mediante contatori e alla mancata dimostrazione delle perdite idriche. Ha inoltre sostenuto che la documentazione prodotta in appello dimostrasse l’efficienza della gestione e l’inadeguatezza dell’assetto accentrato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla lett. a) dell’art. 147, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006, il Collegio ha ritenuto che il rinvio all’art. 148, comma 5, debba intendersi riferito alla formulazione di tale disposizione risultante dalla novella del 2008, non a quella originaria. Pertanto, per la deroga alla gestione unitaria erano necessari sia la gestione dell’intero servizio idrico integrato sia il previo consenso dell’Autorità d’ambito. La preesistenza della gestione autonoma non consentiva di prescindere dai requisiti introdotti dalla disciplina successiva. Il richiamo del Comune alla sentenza della Corte costituzionale n. 65/2019 è stato ritenuto non dirimente: tale pronuncia escludeva l’applicazione retroattiva del requisito del consenso alle gestioni pregresse, ma non autorizzava la prosecuzione indefinita delle gestioni autonome in assenza dei requisiti richiesti dal quadro normativo vigente. Il Collegio ha inoltre escluso che l’inerzia dell’Autorità d’ambito potesse integrare un consenso per silentium, poiché la gestione unitaria costituisce la regola e la gestione autonoma un’eccezione tassativa; inoltre, l’art. 20, comma 4, l. n. 241/1990 esclude il silenzio-assenso nelle materie dell’ambiente e della salute pubblica. Quanto alla lett. b) dell’art. 147, comma 2-bis, il Collegio ha ribadito che i requisiti previsti dalla legge devono sussistere congiuntamente e che la nozione di gestione autonoma esistente riguarda soltanto una gestione legittimamente istituita e consacrata in atti regolatori o provvedimenti amministrativi, non una mera gestione di fatto. Nel caso concreto, le deduzioni del Comune non hanno superato i rilievi sostanziali dell’ERSI: le perdite idriche risultavano sostanzialmente non contestate e una quota significativa di utenze era priva di contatore, con conseguente applicazione di tariffe forfetarie non proporzionate ai consumi effettivi. L’adesione a uno schema di convergenza ARERA non è stata ritenuta sufficiente a dimostrare l’efficienza richiesta dalla legge. Le produzioni documentali in appello sono state considerate, a prescindere dalla loro ammissibilità, prive di rilevanza decisiva. Le spese del grado di appello sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 147, commi 1, 2, 2-bis e 2-ter d.lgs. n. 152/2006

  “Sono fatte salve: a) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma nei comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti già istituite ai sensi del comma 5 dell'articolo 148; b) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici [...] utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico”

  La gestione unica e accentrata costituisce la regola, mentre la gestione autonoma costituisce un’eccezione tassativa. Per la lett. a), il rinvio all’art. 148, comma 5, va riferito alla formulazione modificata nel 2008, con necessità del previo consenso dell’Autorità d’ambito e della gestione dell’intero servizio. Per la lett. b), i requisiti previsti devono sussistere congiuntamente.

• art. 148, comma 5 d.lgs. n. 152/2006, nella formulazione modificata dal d.lgs. n. 4/2008

  “Ferma restando la partecipazione obbligatoria all'Autorità d'ambito di tutti gli enti locali ai sensi del comma 1, l'adesione alla gestione unica del servizio idrico integrato è facoltativa per i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti inclusi nel territorio delle comunità montane, a condizione che gestiscano l'intero servizio idrico integrato, e previo consenso della Autorità d'ambito competente”

  È la formulazione normativa rilevante ai fini del rinvio contenuto nell’art. 147, comma 2-bis, lett. a), e richiede cumulativamente la gestione dell’intero servizio e il consenso dell’Autorità d’ambito.

• art. 149-bis, comma 1 d.lgs. n. 152/2006

  “Nel rispetto [...] del principio di unicità della gestione per ciascun ambito territoriale ottimale”

  Esprime il principio generale di unicità della gestione del servizio idrico integrato per ciascun ambito territoriale ottimale.

• art. 20, comma 4 l. n. 241/1990

  “La disciplina del silenzio assenso [...] non si applica [...] agli atti e procedimenti riguardanti [...] l'ambiente e la salute pubblica”

  Esclude che l’inerzia dell’Autorità d’ambito possa produrre un consenso tacito alla gestione autonoma del servizio idrico integrato.

• art. 141, comma 2 d.lgs. n. 152/2006

  “Il servizio idrico integrato [...] deve essere gestito secondo principi di efficienza, efficacia ed economicità”

  Individua i criteri cui deve conformarsi la gestione del servizio idrico integrato.

• art. 104, comma 2 c.p.a.

  Richiamato dal Comune per sostenere l’ammissibilità della produzione documentale in appello; il Collegio non ha ritenuto necessario risolvere definitivamente la questione, reputando comunque la documentazione priva di rilevanza decisiva.

Massime di principio

• Nel servizio idrico integrato la gestione unica e accentrata per ambito territoriale ottimale costituisce la regola, mentre la gestione autonoma comunale è un’eccezione di stretta interpretazione, ammessa soltanto nei casi e alle condizioni tassativamente previsti dalla legge.
• Il rinvio dell’art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006 all’art. 148, comma 5, del medesimo decreto deve essere riferito alla formulazione dell’art. 148, comma 5, risultante dalla novella del 2008; pertanto, la salvaguardia delle gestioni autonome dei Comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti presuppone sia la gestione dell’intero servizio idrico integrato sia il previo consenso dell’Autorità d’ambito.
• L’inerzia dell’Autorità d’ambito non può integrare un consenso tacito alla gestione autonoma del servizio idrico integrato, sia perché tale gestione costituisce una deroga tassativa alla regola dell’unicità, sia perché il silenzio-assenso non opera nei procedimenti riguardanti l’ambiente e la salute pubblica.
• Ai fini della salvaguardia prevista dall’art. 147, comma 2-bis, lett. b), d.lgs. n. 152/2006, i requisiti dell’approvvigionamento da fonti qualitativamente pregiate, della localizzazione delle sorgenti in aree protette o paesaggisticamente tutelate, dell’utilizzo efficiente della risorsa e della tutela del corpo idrico devono sussistere congiuntamente.
• La nozione di gestione autonoma “esistente” rilevante ai fini dell’art. 147, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006 comprende soltanto una gestione legittimamente istituita e consacrata in atti regolatori o provvedimenti amministrativi; non rileva una gestione svolta in via meramente fattuale.
• La dimostrazione dell’efficienza della gestione autonoma non è fornita dalla mera adesione a uno schema di convergenza regolatoria quando risultino perdite idriche non contestate e una significativa quota di utenze priva di contatore, con conseguente applicazione di tariffe forfetarie non parametrate ai consumi effettivi.

Come è indicizzato