Sentenza n. 2981/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, dipendenti ed ex dipendenti di ARERA, hanno impugnato la deliberazione con cui l’Autorità ha applicato retroattivamente, alle annualità 2014, 2015 e 2016, il criterio del taglio lineare del 20% sul trattamento economico accessorio previsto dall’art. 22, comma 5, d.l. 90/2014, disponendo il recupero delle differenze rispetto a quanto già erogato, anche mediante riduzione degli importi accantonati per l’indennità di fine rapporto. Il primo motivo deduceva violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi e lesione del legittimo affidamento, sostenendo che il precedente criterio di calcolo fosse legittimo e non provvisorio. Il secondo motivo denunciava illogicità, sviamento e violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU, nonché l’omesso esercizio dell’autotutela, invocando l’affidamento dei dipendenti e l’irripetibilità delle somme percepite in buona fede. Il terzo motivo contestava l’estensione del recupero agli anni 2014 e 2015, ritenendo che la relazione della Corte dei conti imponesse, al più, un intervento sull’anno 2016. Il quarto motivo, riferito agli atti individuali di recupero, deduceva difetto di motivazione e di istruttoria, mancata comunicazione di avvio del procedimento ai sensi della l. 241/1990 e disparità di trattamento. Il quinto motivo, proposto soltanto da una ricorrente, contestava la possibilità di soddisfare il preteso credito mediante compensazione con il credito relativo al trattamento di fine servizio, invocando l’art. 1243, comma 1, c.c. ARERA aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso, sostenendo la natura paritetica e non autoritativa degli atti.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità generale, ritenendo sussistente la giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie relative ai rapporti di lavoro in regime di diritto pubblico, comprese quelle patrimoniali e concernenti atti paritetici, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a. e degli artt. 3 e 63, comma 4, d.lgs. 165/2001. Nel merito, ha respinto il primo motivo: il criterio applicato nel periodo precedente era stato indicato dall’amministrazione come provvisorio, sicché non si era consolidato un affidamento qualificato; inoltre, il principio di irretroattività dei provvedimenti amministrativi non era applicabile agli atti paritetici di liquidazione delle competenze economiche. Ha respinto il secondo motivo, affermando che la ripetizione dell’indebito retributivo costituisce diritto-dovere dell’amministrazione ai sensi dell’art. 2033 c.c., senza necessità di una specifica motivazione sull’interesse pubblico e senza che la buona fede del percettore impedisca il recupero. La tutela dell’affidamento incide sulle modalità di recupero, che non devono essere eccessivamente onerose, e può rilevare attraverso rateizzazione, inesigibilità temporanea o parziale e, ricorrendone i presupposti, responsabilità dell’ente erogatore; non determina però, in via generale, l’irripetibilità delle somme. Il TAR ha richiamato anche la sentenza della Corte costituzionale n. 8/2023, che ha escluso l’illegittimità dell’art. 2033 c.c. rispetto all’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU. Ha respinto il terzo motivo, ritenendo che le osservazioni della Corte dei conti avessero carattere generale e non fossero limitate all’annualità 2016. Ha respinto il quarto motivo: trattandosi di atti paritetici e vincolati, non erano dovute le garanzie partecipative della l. 241/1990; quanto alla motivazione, gravava sui ricorrenti l’onere di provare l’illegittimità delle trattenute. Ha dichiarato inammissibile il quinto motivo perché riguardava esclusivamente la posizione di una sola ricorrente, in contrasto con i presupposti di ammissibilità del ricorso collettivo, fondati sull’identità delle situazioni sostanziali e processuali e sulla non confliggenza degli interessi. Il ricorso è stato quindi in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto; le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 22, comma 5, d.l. 90/2014, conv. in l. 114/2014

  A decorrere dal 1º luglio 2014, [le Autorità indipendenti] provvedono, nell'ambito dei propri ordinamenti, a una riduzione non inferiore al venti per cento del trattamento economico accessorio del personale dipendente, inclusi i dirigenti

  La disposizione impone alle autorità indipendenti una riduzione non inferiore al 20% del trattamento economico accessorio, lasciando non specificate le modalità attuative, la cui individuazione ha generato il mutamento di criterio applicato da ARERA.

• art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a.

  le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende le controversie relative ai rapporti di lavoro non privatizzato, anche quando riguardano obbligazioni patrimoniali e atti paritetici privi di natura autoritativa.

• art. 63, comma 4, d.lgs. 165/2001

  Restano devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie [...] in sede di giurisdizione esclusiva, [...] relative ai rapporti di lavoro di cui all'articolo 3, ivi comprese quelle attinenti ai diritti patrimoniali connessi

  Conferma la devoluzione al giudice amministrativo delle controversie patrimoniali connesse ai rapporti di lavoro rientranti nell’art. 3 d.lgs. 165/2001.

• art. 3 d.lgs. 165/2001

  rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti [...] i dipendenti degli enti che svolgono la loro attività nelle materie contemplate [...] dalle leggi 4 giugno 1985, n. 281 [...] e 10 ottobre 1990, n. 287

  Il personale degli enti riconducibili agli organismi di regolazione richiamati dalla disposizione rientra nel pubblico impiego non privatizzato.

• art. 2033 c.c.

  La ripetizione delle somme indebitamente erogate costituisce diritto-dovere dell’amministrazione anche nei rapporti di lavoro non privatizzati; la buona fede del percettore non impedisce di regola il recupero, incidendo invece sulle modalità concrete affinché non siano eccessivamente onerose.

• art. 1175 c.c.

  La clausola generale di correttezza impone al creditore di esercitare la pretesa restitutoria considerando le concrete condizioni e la sfera di interessi del debitore, potendo giustificare rateizzazione o inesigibilità temporanea o parziale.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni

  La tutela convenzionale dell’affidamento non impone l’irripetibilità generalizzata dell’indebito retributivo quando il diritto interno assicura rimedi proporzionati, inclusa la modulazione delle modalità di recupero e, ove ne ricorrano i presupposti, la tutela risarcitoria.

• art. 8 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative previste per il procedimento amministrativo non si applicano agli atti paritetici e vincolati di liquidazione e recupero di emolumenti dovuti o non dovuti in base alla legge.

• art. 1243, comma 1, c.c.

  La relativa censura non è stata esaminata nel merito, essendo stata dichiarata inammissibile perché riferita soltanto a una delle parti ricorrenti nell’ambito di un ricorso collettivo.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito la base normativa per l’oscuramento delle generalità delle parti.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamati, insieme all’art. 52 d.lgs. 196/2003, ai fini della tutela dei diritti e della dignità delle parti mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a rapporti di lavoro in regime di diritto pubblico, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende anche le pretese patrimoniali e gli atti paritetici adottati dall’amministrazione, sicché la natura non autoritativa dell’atto non ne determina l’inammissibilità o il difetto di giurisdizione.
• Il mutamento del criterio di calcolo del trattamento economico accessorio non viola il principio di irretroattività né il legittimo affidamento quando il criterio precedentemente applicato sia stato espressamente mantenuto a titolo provvisorio e non abbia consolidato una posizione qualificata del personale.
• La pubblica amministrazione ha, ai sensi dell’art. 2033 c.c., il diritto-dovere di recuperare le somme indebitamente erogate anche nei rapporti di lavoro non privatizzati; la buona fede del percettore e il decorso del tempo non impediscono di regola la ripetizione, pur imponendo che le modalità di recupero non siano eccessivamente onerose.
• La tutela dell’affidamento del percettore di somme indebite opera principalmente sulla modulazione dell’obbligazione restitutoria, attraverso rateizzazione, inesigibilità temporanea o parziale e altri rimedi proporzionati, nonché, quando ricorrano i presupposti, mediante responsabilità dell’ente erogatore; non comporta automaticamente l’irripetibilità dell’indebito.
• Gli atti paritetici e vincolati con cui l’amministrazione liquida o recupera emolumenti corrisposti senza titolo non sono soggetti, in quanto tali, alle garanzie partecipative della l. 241/1990 proprie dei provvedimenti amministrativi.
• Il ricorso collettivo è inammissibile limitatamente al motivo riferito esclusivamente alla posizione di un solo ricorrente, quando non ricorra l’identità delle situazioni sostanziali e processuali e degli atti impugnati richiesta per la trattazione collettiva.

Come è indicizzato