Tribunale, Sentenza T-185/24

Accesso ai documenti relativi a una procedura d’indagine ex articolo 17 del regolamento n. 1094/2010

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da un’impresa di assicurazione slovacca contro la decisione della Commissione che aveva negato l’accesso a documenti scambiati nell’ambito di una procedura d’indagine per violazione del diritto dell’Unione in materia di vigilanza assicurativa. Il Tribunale affronta in particolare il rapporto tra il regolamento n. 1049/2001 e la riservatezza degli scambi tra EIOPA, Commissione e autorità nazionale competente.

Fatti e procedimento amministrativo

La ricorrente, soggetta alla vigilanza della Národná banka Slovenska, aveva chiesto accesso a tutti i documenti relativi alla procedura d’indagine avviata nel marzo 2022 dall’EIOPA ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 1094/2010. La Commissione aveva poi adottato un parere formale il 13 settembre 2022; successivamente la banca centrale slovacca aveva revocato l’autorizzazione dell’impresa, decisione poi impugnata dinanzi al giudice slovacco.

Nella domanda iniziale e in quella confermativa la ricorrente chiedeva l’accesso a 19 documenti, tra cui pareri, raccomandazioni, aggiornamenti e corrispondenza tra Commissione e autorità slovacca. La Commissione ha respinto l’accesso totale e parziale, richiamando l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, l’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, e l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001.

Questioni sottoposte al Tribunale

La ricorrente deduceva cinque motivi, ma il Tribunale ha concentrato l’analisi sul secondo motivo, relativo alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine. Le principali questioni erano:

• se la Commissione avesse confuso l’eccezione relativa alle indagini con quella relativa a un processo decisionale in corso;
• se la procedura d’indagine ex articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 fosse ancora in corso alla data della decisione impugnata;
• se fosse ammissibile una presunzione generale di riservatezza per i documenti di tale procedura;
• se la Commissione dovesse effettuare un esame concreto e individuale dei documenti o almeno delle loro categorie;
• se sussistesse un interesse pubblico prevalente alla divulgazione;
• se fosse violato il diritto di accesso al fascicolo ex articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta.

Normativa e giurisprudenza rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• il regolamento (CE) n. 1049/2001, specialmente l’articolo 4, paragrafi 2, 3 e 6;
• il regolamento (UE) n. 1094/2010, in particolare l’articolo 17 e l’articolo 70;
• gli articoli 263, 258, 266 e 296 TFUE;
• gli articoli 41 e 42 della Carta dei diritti fondamentali.

Richiama inoltre la giurisprudenza sulla motivazione, sulle eccezioni di accesso, sulle presunzioni generali di riservatezza e sull’interesse pubblico prevalente, tra cui le sentenze Sison/Consiglio, Commissione/Éditions Odile Jacob, Conseil/in ’t Veld, LPN e Finlandia/Commissione, Commissione/EnBW, France/Schlyter e altre.

Ragionamento del Tribunale sull’eccezione relativa alle indagini

Il Tribunale osserva che una procedura d’indagine ex articolo 17 del regolamento n. 1094/2010 è una procedura strutturata e formalizzata che mira alla raccolta e all’analisi di informazioni per consentire a EIOPA, Commissione e autorità nazionale di adottare la propria posizione. Essa rientra quindi nella nozione di “attività di indagine” ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.

Quanto allo stato della procedura, il Tribunale rileva che alla data della decisione impugnata la procedura non era conclusa in modo definitivo. La revoca dell’autorizzazione da parte della NBS costituiva una misura di seguito rispetto al parere formale della Commissione e, soprattutto, era ancora oggetto di ricorso dinanzi al giudice slovacco. Il fatto che si trattasse di scambi successivi al parere formale non escludeva il loro nesso con la medesima indagine, poiché essi servivano a verificare la conformità della NBS al parere della Commissione.

Conclude quindi che la procedura d’indagine era ancora in corso e che i documenti potevano, sul piano temporale, rientrare nell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino.

Presunzione generale di riservatezza

Il Tribunale ritiene che, pur non avendo la Commissione richiamato espressamente la nozione, la decisione impugnata si fondasse in sostanza su una presunzione generale di riservatezza riferita all’insieme dei documenti relativi alla procedura d’indagine ex articolo 17 del regolamento n. 1094/2010.

Tale presunzione è giustificata da tre elementi:

• i documenti appartengono a una stessa categoria e a uno stesso fascicolo amministrativo;
• la procedura è sufficientemente strutturata e formalizzata da consentire l’individuazione dei documenti interessati;
• l’articolo 70 del regolamento n. 1094/2010 impone il segreto professionale e non prevede un accesso al fascicolo per l’istituto finanziario coinvolto.

Il Tribunale precisa che questa presunzione è distinta da quelle già riconosciute in materia di fase precontenziosa del procedimento per inadempimento e di EU Pilot.

Esame concreto e accesso parziale

Una volta riconosciuta la presunzione generale di riservatezza, la Commissione non era tenuta a esaminare in modo concreto e individuale ciascun documento, né a distinguere tra sotto-categorie di documenti, poiché tutti facevano parte dello stesso fascicolo e della stessa procedura.

Di conseguenza, la Commissione poteva anche negare l’accesso parziale ai documenti senza violare l’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 né il principio di proporzionalità. Il Tribunale ritiene sufficiente la motivazione con cui la Commissione afferma che non è possibile un accesso parziale significativo senza pregiudicare gli interessi protetti.

Interesse pubblico prevalente

Il Tribunale ricorda che spetta al richiedente dimostrare concretamente le circostanze che fondano un interesse pubblico prevalente. Nel caso di specie, la ricorrente invocava soprattutto la trasparenza, il controllo della legittimità dell’azione della NBS e l’utilità dei documenti per la propria difesa e per quella dei clienti.

Il Tribunale qualifica tali esigenze come interessi privati. Le considerazioni generali sulla trasparenza non bastano, da sole, a fondare un interesse pubblico prevalente. Inoltre, la divulgazione dei documenti relativi alla procedura di indagine non sarebbe, secondo il Tribunale, idonea a rafforzare la stabilità del mercato assicurativo, ma rischierebbe piuttosto di compromettere il corretto funzionamento delle autorità di vigilanza. È anche rilevante che alcuni comunicati stampa avevano già informato il pubblico degli atti principali adottati.

Motivi relativi ai procedimenti giurisdizionali e al processo decisionale in corso

Poiché il diniego fondato sull’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 è sufficiente da solo a sorreggere la decisione, il Tribunale dichiara inoperanti i motivi relativi all’eccezione sui procedimenti giurisdizionali e a quella sul processo decisionale in corso.

Diritto di accesso al fascicolo ex articolo 41 della Carta

Il quinto motivo è respinto perché il ricorso e la decisione impugnata riguardavano il diritto di accesso ai documenti ex regolamento n. 1049/2001, non un’autonoma domanda di accesso al fascicolo ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), della Carta. Il Tribunale sottolinea che i due regimi sono distinti e che la Segretaria generale della Commissione, competente a decidere sulle domande confermative di accesso ai documenti, non era investita di una domanda di accesso al fascicolo.

Dispositivo e conseguenze sulle spese

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso. La ricorrente è condannata alle spese, mentre la Repubblica slovacca sopporta le proprie spese in quanto interveniente.