Sentenza n. 1688/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione con cui l’A.R.N.A.S. “Garibaldi”, nelle more della gara regionale per l’affidamento dei servizi di pulizia sanitari, aveva aderito per 48 mesi a un Accordo quadro Consip e stipulato il relativo contratto attuativo con Dussmann Service s.r.l. La ricorrente, risultata successivamente aggiudicataria del lotto regionale relativo all’A.R.N.A.S., ha dedotto, con il primo motivo, la violazione della disciplina sugli approvvigionamenti degli enti del Servizio sanitario nazionale, della normativa regionale siciliana e dell’art. 97 Cost., nonché eccesso di potere per contraddittorietà, violazione dei principi di buon andamento, efficienza, economicità e buona fede. Secondo la ricorrente, l’adesione alla convenzione Consip, pur astrattamente possibile nelle more della gara regionale, avrebbe dovuto essere limitata al tempo necessario per l’approvvigionamento regionale oppure accompagnata da una clausola di cedevolezza, recesso o altro meccanismo idoneo a garantire la prevalenza dell’esito della gara regionale. Con il secondo motivo ha dedotto violazione dell’art. 3 l. 241/1990, dell’art. 97 Cost. ed eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità, irragionevolezza, sproporzione e travisamento dei presupposti, sostenendo che l’Azienda non avrebbe adeguatamente valutato lo stato avanzato della procedura regionale, la prossimità dell’aggiudicazione del lotto 10 e le alternative temporanee disponibili. L’A.R.N.A.S. ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione dell’Accordo quadro Consip e il proprio difetto di legittimazione passiva, sostenendo inoltre che l’art. 59, comma 2, d.lgs. 36/2023 impedirebbe modifiche sostanziali alle condizioni dell’Accordo quadro. Nel merito ha sostenuto la necessità dell’adesione Consip per assicurare la continuità del servizio ospedaliero, stante l’imminente scadenza del rapporto con il precedente affidatario.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità, ritenendo che la ricorrente non dovesse impugnare l’Accordo quadro Consip né evocare Consip in giudizio: la censura riguardava l’esercizio del successivo potere discrezionale dell’A.R.N.A.S., non la legittimità dell’atto a monte. Nel merito, ha ritenuto legittima, in astratto, l’adesione all’Accordo quadro Consip, poiché al momento della decisione non era operativa una convenzione regionale e la gara regionale era ancora in corso. L’adesione nazionale può infatti svolgere una funzione sussidiaria e temporanea, anche durante lo svolgimento della gara regionale, quando occorra garantire la continuità di un servizio sanitario essenziale. Tuttavia, il primo motivo è stato accolto perché la deliberazione non aveva predeterminato la cedevolezza dell’affidamento nazionale rispetto alla successiva conclusione della gara regionale. Secondo il Collegio, la prevalenza della gara regionale imposta dalla normativa sugli acquisti degli enti del SSN deve essere resa effettiva mediante una specifica clausola di cedevolezza inserita sia nel provvedimento di adesione sia nel contratto attuativo. Né la revoca né il recesso costituiscono strumenti equivalenti: sono rimessi a poteri discrezionali e possono comportare costi indennitari o compensativi. Il TAR ha ritenuto applicabile, secondo il criterio di specialità, la disciplina speciale sugli approvvigionamenti sanitari rispetto al divieto generale di modifiche sostanziali dell’Accordo quadro previsto dall’art. 59, comma 2, d.lgs. 36/2023. È stato invece respinto il secondo motivo: la deliberazione conteneva, anche per relationem, un’istruttoria sufficiente e indicava le interlocuzioni con la C.U.C. regionale, la scadenza del precedente contratto e l’esigenza di assicurare senza interruzioni i servizi di pulizia ospedalieri. Non era necessaria una motivazione rafforzata né una specifica comparazione con ogni soluzione alternativa. Il TAR ha quindi annullato la deliberazione limitatamente alla mancata previsione della cedevolezza, ordinando all’A.R.N.A.S. di stipulare con la ricorrente, aggiudicataria del lotto regionale, il relativo contratto entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Ha dichiarato inefficace il contratto con Dussmann, subordinando tuttavia l’efficacia di tale dichiarazione alla previa stipula del nuovo contratto con la ricorrente, per garantire la continuità dei servizi ospedalieri. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• comma 449 dell’articolo unico l. 296/2006

  Gli enti del Servizio sanitario nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip S.p.A.

  La disposizione stabilisce una priorità tendenziale delle centrali regionali e consente il ricorso a Consip in via sussidiaria quando non siano operative convenzioni regionali; l’adesione Consip deve quindi essere cedevole rispetto al successivo perfezionamento della procedura regionale.

• comma 548 dell’articolo unico l. 208/2015

  Gli enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali regionali di committenza di riferimento, ovvero della Consip SpA.

  Concorre a delineare il sistema di priorità tra centrale regionale e Consip, ammettendo il ricorso alla centrale nazionale in funzione suppletiva.

• art. 9, comma 3, d.l. 66/2014, convertito dalla l. 89/2014

  È richiamato quale base della disciplina di aggregazione degli acquisti sanitari e delle categorie merceologiche per le quali opera il sistema delle centrali di committenza.

• art. 55 l.r. Sicilia 9/2015

  Le procedure di acquisto di beni e servizi attivate in violazione di quanto prescritto al comma 2 sono affette da nullità.

  La nullità regionale riguarda la violazione della procedura gestita dalla C.U.C. regionale e non l’adesione a una procedura nazionale effettuata, nelle more della gara regionale, per garantire la continuità del servizio in forza della disciplina nazionale.

• art. 59, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Non possono in sede di appalto apportarsi modifiche sostanziali alle condizioni fissate nell'accordo quadro.

  Il divieto generale di modifiche sostanziali all’Accordo quadro deve cedere, per il principio di specialità, alla disciplina speciale sugli approvvigionamenti degli enti del SSN, nella misura necessaria a rendere effettiva la prevalenza della gara regionale.

• art. 3 l. 241/1990

  Il TAR ha ritenuto soddisfatto l’obbligo motivazionale mediante l’indicazione, anche per relationem, delle interlocuzioni con la C.U.C., della scadenza del precedente contratto e dell’esigenza di continuità del servizio.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo.

  La revoca non è lo strumento idoneo a garantire automaticamente la prevalenza della gara regionale, perché costituisce esercizio discrezionale e può comportare un obbligo indennitario.

• art. 123 d.lgs. 36/2023

  Il recesso dal contratto pubblico, pur astrattamente previsto, non assicura il ripristino automatico della priorità regionale, essendo discrezionale e comportando il pagamento delle prestazioni eseguite e del decimo dell’importo delle prestazioni non eseguite.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Applicato con l’art. 92, comma 2, c.p.c. per giustificare la compensazione integrale delle spese in ragione delle peculiarità della controversia.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Richiamato quale base della compensazione integrale delle spese per eccezionali ragioni connesse alla novità e peculiarità delle questioni trattate.

Massime di principio

• Gli enti del Servizio sanitario nazionale possono aderire a una convenzione-quadro Consip quando la convenzione regionale non sia operativa, anche se la gara regionale è ancora in corso, purché l’adesione nazionale svolga una funzione sussidiaria e sia diretta ad assicurare la continuità del servizio pubblico.
• Quando un ente del Servizio sanitario nazionale ricorre in via sussidiaria a una convenzione-quadro Consip nelle more della gara regionale, deve predeterminare nel provvedimento di adesione e nel contratto attuativo la cedevolezza dell’affidamento nazionale rispetto all’esito della procedura regionale.
• La cedevolezza dell’adesione Consip è lo strumento idoneo a rendere effettiva la priorità normativa della gara regionale; la successiva revoca o il recesso non sono equivalenti, poiché costituiscono poteri discrezionali e possono comportare oneri indennitari o compensativi.
• Il divieto generale di apportare modifiche sostanziali alle condizioni di un Accordo quadro deve essere interpretato, secondo il criterio di specialità, in modo compatibile con la disciplina speciale che impone agli enti del SSN la priorità delle convenzioni regionali rispetto a quelle Consip.
• L’adesione a una convenzione Consip non richiede, di regola, una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico o una comparazione analitica con ogni alternativa, quando l’amministrazione abbia adeguatamente rappresentato la scadenza del precedente affidamento, l’esigenza di continuità del servizio e le interlocuzioni con la centrale di committenza regionale.

Come è indicizzato