Sentenza n. 1213/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società aveva presentato nel 2011 un'istanza di autorizzazione unica ex art. 12 d.lgs. 387/2003 per un impianto eolico nel Comune di Bisaccia. Dopo una conferenza di servizi conclusasi nel 2015 con esito positivo, salvo il parere ARPAC mai intervenuto, la Regione non aveva definito il procedimento. Nel 2016 era stato emesso un preavviso di rigetto fondato sull'indice regionale di saturazione; nel 2021 la società aveva aderito a un avviso pubblico per la prosecuzione dei procedimenti pendenti, venendo inserita nell'elenco degli operatori interessati. Nel 2022 la Regione aveva però ritenuto archiviata la pratica per la mancata impugnazione del preavviso del 2016 e aveva successivamente adottato un nuovo preavviso di rigetto, fondato anche sull'asserito mancato rispetto delle distanze minime previste dalle linee guida ministeriali e sulla presenza nel progetto di due aerogeneratori privi di parere VIA favorevole. La ricorrente ha dedotto, tra l'altro, violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 e dell'obbligo di motivazione, difetto di istruttoria, violazione delle regole sulla conferenza di servizi e dell'art. 12 d.lgs. 387/2003, illegittima applicazione di sopravvenienze normative, violazione dell'avviso pubblico regionale, illegittimo riferimento al preavviso di rigetto del 2016 quale archiviazione tacita, nonché illegittimità dei provvedimenti regionali sull'indice di saturazione. Sono state inoltre formulate domande di indennizzo e risarcimento per il ritardo e per la mancata realizzazione dell'impianto.

La decisione

Il TAR ha accolto in parte il ricorso e annullato il decreto dirigenziale n. 114/2022. Il motivo assorbente è la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990: la Regione, pur dando atto che la società aveva tempestivamente presentato osservazioni al preavviso di rigetto, non ha spiegato nel provvedimento finale le ragioni del loro mancato accoglimento. Il contraddittorio procedimentale deve essere effettivo e non può ridursi a una formalità o a una formula di stile; l'amministrazione deve valutare le osservazioni e motivare le ragioni per cui non le ritiene idonee a superare i motivi ostativi. Il TAR ha inoltre rilevato che il preavviso di rigetto del 2016 era un atto endoprocedimentale e non poteva determinare, per mancata impugnazione, un'archiviazione tacita o definitiva dell'istanza, soprattutto in assenza del successivo provvedimento conclusivo. In chiave conformativa, il giudice ha ritenuto fondata anche la censura relativa alla conferenza di servizi: qualora l'amministrazione riapra l'istruttoria o debba valutare sopravvenienze normative e tecniche dopo la conclusione della precedente istruttoria, deve riportare l'affare in conferenza di servizi, sede nella quale devono confluire le valutazioni delle amministrazioni coinvolte e gli interessi pubblici incisi. La domanda di indennizzo per mero ritardo è stata respinta, poiché il danno da ritardo presuppone la prova della spettanza del bene della vita e della fondatezza dell'istanza, non essendo sufficiente il mero superamento del termine procedimentale. La domanda risarcitoria subordinata alla reiezione della domanda di annullamento è stata dichiarata non doversi provvedere. Le spese sono state compensate per la peculiarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  L'autorizzazione unica per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili si forma nell'ambito di un procedimento concentrato, nel quale la conferenza di servizi costituisce la sede di acquisizione e coordinamento degli apporti delle amministrazioni coinvolte.

• art. 10-bis l. 241/1990

  qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il responsabile del procedimento o l'autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni

  Il provvedimento finale negativo deve dare conto in modo effettivo e non apparente delle ragioni per cui le osservazioni presentate dall'interessato non sono state accolte; il mero richiamo o l'uso di formule di stile non è sufficiente.

• art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990

  sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti

  La decisione deve fondarsi sulla valutazione contestuale e condivisa degli interessi pubblici emersi in conferenza, non su una gestione solitaria e frammentaria del procedimento.

• art. 14.1 d.m. 10 settembre 2010

  il procedimento unico si svolge tramite conferenza di servizi, nell'ambito della quale confluiscono tutti gli apporti amministrativi necessari per la costruzione e l'esercizio dell'impianto, delle opere connesse e delle infrastrutture indispensabili

  Nel procedimento di autorizzazione unica per impianti da fonti rinnovabili la conferenza di servizi è la sede necessaria di concentrazione degli apporti amministrativi rilevanti.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Il mero ritardo nella conclusione del procedimento non determina automaticamente il diritto al risarcimento o all'indennizzo; occorre, secondo il principio richiamato dalla sentenza, dimostrare la spettanza del bene della vita connesso all'istanza.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  Il risarcimento per illegittimo esercizio o mancato esercizio dell'attività amministrativa presuppone la lesione di un bene della vita e la prova degli ulteriori elementi della responsabilità.

Massime di principio

• L'art. 10-bis l. 241/1990 impone all'amministrazione che intenda adottare un diniego, dopo avere ricevuto osservazioni dell'interessato, di valutarle effettivamente e di motivare nel provvedimento finale le ragioni del loro mancato accoglimento; il contraddittorio procedimentale non può essere meramente formale né esaurirsi in formule di stile.
• Il preavviso di rigetto è un atto endoprocedimentale e, in assenza del successivo provvedimento conclusivo, la sua mancata impugnazione non determina l'archiviazione tacita o definitiva dell'istanza né consolida un diniego.
• Nel procedimento di autorizzazione unica per impianti da fonti rinnovabili, la conferenza di servizi è la sede necessaria nella quale devono confluire tutti gli apporti delle amministrazioni interessate. Se, dopo la conclusione dell'istruttoria, l'amministrazione intende rivalutare il progetto alla luce di sopravvenienze normative o tecniche, deve riportare l'affare in conferenza di servizi.
• Il danno da ritardo nella conclusione di un procedimento relativo a un interesse legittimo pretensivo è risarcibile soltanto se il privato dimostra la spettanza del provvedimento favorevole e, quindi, del bene della vita; il mero superamento del termine procedimentale non è sufficiente.
• La valutazione della spettanza del bene della vita e dell'eventuale incidenza delle sopravvenienze normative o tecniche deve essere compiuta nell'ambito del corretto modulo procedimentale, con il coinvolgimento delle amministrazioni competenti alla tutela degli interessi pubblici incisi.

Come è indicizzato