Sentenza n. 126/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 per accertare l’illegittimità dell’inerzia del Comune di Stra, che non aveva adottato né trasmesso all’Autorità la deliberazione consiliare relativa all’acquisizione indiretta, tramite una controllata di V.E.R.I.T.A.S. s.p.a., dell’intero capitale sociale di Euroscavi s.r.l. L’Autorità ha dedotto la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. Secondo l’AGCM, anche quando l’acquisizione sia effettuata per il tramite di una società quotata o di una società in house controllata da enti pubblici, i Comuni soci restano tenuti ad adottare una deliberazione analiticamente motivata sulla necessità della partecipazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità, trasmettendola all’AGCM e alla Corte dei conti. I Comuni e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che l’art. 21-bis consentirebbe soltanto l’impugnazione di atti e non l’azione avverso il silenzio, che non sussisterebbe un obbligo di provvedere azionabile dopo il perfezionamento dell’operazione e che l’atto deliberativo sarebbe ormai inutilmente postumo. Nel merito hanno sostenuto l’inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. alle amministrazioni socie di società quotate e la natura meramente interna dell’operazione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma comprenda anche l’azione avverso il silenzio e la domanda di condanna a provvedere quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. Ha inoltre riconosciuto l’interesse ad agire, precisando che l’eventuale inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. non elimina l’utilità dell’atto deliberativo postumo, necessario a ristabilire il controllo amministrativo e anticoncorrenziale previsto dalla legge. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Interpretando letteralmente l’art. 1, comma 5, T.U.S.P., il TAR ha stabilito che l’esonero per le società quotate riguarda le disposizioni del Testo unico aventi tali società come destinatarie dirette, non gli obblighi gravanti sulle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, gli enti pubblici sono soggetti agli obblighi degli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. anche quando la partecipazione, diretta o indiretta, riguardi una società quotata o sia acquisita per il tramite di una società quotata. L’acquisto effettuato dalla controllata di una società in house partecipata dal Comune ha comportato una nuova partecipazione indiretta del Comune in Euroscavi e costituiva una decisione significativa, non rimessa all’autonomia gestionale della società in house, ma da sottoporre alla deliberazione degli enti locali esercenti il controllo analogo. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune di Stra, ha annullato la nota di riscontro negativo eventualmente adottata e ha ordinato al Comune di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, T.U.S.P., e di trasmetterla all’AGCM ai sensi dell’art. 5, comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna dell’amministrazione a provvedere quando l’inerzia violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. aventi come destinatari diretti le società quotate, non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro propri.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  l’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica [...] o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  L’acquisto, anche indiretto, deve essere preceduto o comunque accompagnato da una deliberazione analiticamente motivata sulla necessità istituzionale, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza, efficacia ed economicità; la deliberazione deve essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale

  Per le partecipazioni comunali, l’atto deliberativo di competenza è adottato dal Consiglio comunale e deve rispettare i requisiti motivazionali dell’art. 5 T.U.S.P.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7

  L’obbligo deliberativo riguarda anche l’acquisto di partecipazioni indirette; la disciplina sulle società quotate non esclude gli adempimenti delle amministrazioni quando l’acquisizione comporti una nuova partecipazione indiretta.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso era stato introdotto con il rito camerale previsto per l’azione avverso il silenzio, successivamente convertito nel rito abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio promosso dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 è stato trattato con il rito abbreviato, ritenuto applicabile indipendentemente dall’atteggiarsi concreto della domanda.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione del rito da quello camerale dell’azione avverso il silenzio a quello abbreviato.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nella domanda dell’AGCM per la possibile nomina di un commissario ad acta, non risulta applicato nel dispositivo.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l’inerzia di un’amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• La clausola dell’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, secondo cui il T.U.S.P. si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguarda le disposizioni aventi come destinatari diretti le società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti a loro carico.
• Quando un’amministrazione pubblica acquisisce, anche indirettamente e per il tramite di una società quotata o di una società in house, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione conforme agli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata quanto a necessità istituzionale, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza, efficacia ed economicità, e deve trasmetterla all’AGCM e alla Corte dei conti.
• L’acquisto di una partecipazione da parte di una controllata di una società in house, quando determina una nuova partecipazione indiretta degli enti pubblici soci, costituisce una decisione significativa che non può essere rimessa alla sola autonomia gestionale della società in house, ma deve essere deliberata dagli enti pubblici esercenti il controllo analogo.
• Il successivo perfezionamento dell’acquisto societario e l’eventuale inefficacia contrattuale prevista dall’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 non eliminano l’interesse dell’AGCM a ottenere l’accertamento dell’inerzia e l’adozione della deliberazione prescritta, poiché tale atto è funzionale al controllo sulla compatibilità dell’operazione con la concorrenza e il mercato.

Come è indicizzato