Sentenza n. 5/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha dedotto, anzitutto, la decadenza dell’azione disciplinare per tardiva contestazione degli addebiti, assumendo la natura perentoria dei termini previsti dall’art. 10, comma 2, l. n. 240/2010 e dall’art. 84 del regolamento generale di Ateneo. Ha poi contestato la qualificazione come attività soggetta ad autorizzazione delle consulenze scientifiche svolte nell’ambito di gruppi di crescita personale, sostenendo che l’art. 6, comma 10, l. n. 240/2010, come interpretato dall’art. 9, comma 2-ter, d.l. n. 44/2023, consente ai professori a tempo pieno di svolgere liberamente attività di collaborazione scientifica e consulenza, anche continuative, purché senza vincolo di subordinazione e senza un’organizzazione di mezzi e persone. Da ciò ha dedotto l’illegittimità dell’art. 3, comma 1, lett. h), del regolamento di Ateneo, nella parte in cui assoggetta ad autorizzazione le consulenze scientifiche non occasionali, nonché, in via subordinata, la riconducibilità dell’attività al regime della mera comunicazione preventiva. Ha censurato la richiesta di rimborso per avere incluso somme al lordo delle ritenute fiscali. Infine, ha lamentato la violazione del principio di contestazione degli addebiti, poiché la sanzione avrebbe valorizzato anche l’uso di un sito web privato per materiale didattico e la partecipazione agli esami di una persona estranea all’Ateneo, profili non formalmente contestati, oltre al mancato riscontro a una richiesta di chiarimenti.

La decisione

Il TAR ha respinto il primo motivo: ha ritenuto non rispettati i termini di avvio del procedimento disciplinare, individuando il dies a quo nella circostanziata segnalazione del Garante di Ateneo del 22 aprile 2024, ma ha qualificato tali termini come ordinatori e non decadenziali. Per contro, ha accolto le censure centrali. Ha dichiarato illegittimo l’art. 3, comma 1, lett. h), del regolamento di Ateneo nella parte in cui sottopone ad autorizzazione le attività di consulenza scientifica sulla sola base della loro non occasionalità, poiché tale criterio non è previsto dalla disciplina primaria quale elemento decisivo. L’Amministrazione avrebbe dovuto verificare il vincolo di subordinazione, l’eventuale organizzazione di mezzi e persone, il rispetto degli obblighi istituzionali, l’eventuale detrimento delle attività accademiche e la concreta natura scientifica e non libero-professionale delle prestazioni; invece, si è concentrata esclusivamente sulla reiterazione degli incontri, incorrendo in difetto di istruttoria e di motivazione. È stato inoltre accolto il motivo relativo alla violazione del principio di contestazione, perché il Collegio di disciplina aveva considerato, nella valutazione unitaria della condotta, profili non contenuti nella contestazione formale degli addebiti. L’annullamento della sanzione ha travolto, per illegittimità derivata, la richiesta di rimborso, quale atto consequenziale fondato esclusivamente sull’accertamento disciplinare. Il TAR ha comunque rilevato che la richiesta sarebbe stata illegittima anche quanto alla quantificazione al lordo, poiché possono essere richieste soltanto le somme effettivamente entrate nella disponibilità del dipendente, al netto delle imposte già versate. Sono stati annullati il decreto rettorale, la richiesta di rimborso e la disposizione regolamentare nei limiti indicati. Spese compensate; atti trasmessi alla Procura regionale della Corte dei conti.

Norme richiamate

• art. 10, commi 2 e 5, l. n. 240/2010

  «l’avvio del procedimento disciplinare spetta al rettore che [...] entro trenta giorni dal momento della conoscenza dei fatti, trasmette gli atti al collegio di disciplina»; «il procedimento si estingue ove la decisione [...] non intervenga nel termine di centottanta giorni dalla data di avvio del procedimento stesso»

  Il termine di avvio del procedimento disciplinare è ordinatorio; il termine di centottanta giorni per la conclusione del procedimento è invece perentorio.

• art. 84, commi 5 e 6, Regolamento generale di Ateneo

  Il Rettore provvede alla contestazione degli addebiti entro venti giorni dalla conoscenza dei fatti e trasmette gli atti al Collegio di disciplina entro trenta giorni.

  Anche i termini regolamentari di avvio e trasmissione degli atti sono ordinatori, non essendo qualificati come perentori.

• art. 6, commi 9 e 10, l. n. 240/2010

  «i professori e i ricercatori a tempo pieno [...] possono svolgere liberamente, anche con retribuzione, [...] attività di collaborazione scientifica e di consulenza»

  La consulenza scientifica rientra, in linea generale, tra le attività liberamente esercitabili dal professore a tempo pieno, nel rispetto degli obblighi istituzionali e purché non si configuri come attività libero-professionale incompatibile.

• art. 9, comma 2-ter, d.l. n. 44/2023, convertito dalla l. n. 74/2023

  Le attività di consulenza sono consentite «purché prestate senza vincolo di subordinazione e in mancanza di un’organizzazione di mezzi e di persone preordinata al loro svolgimento».

  Per individuare le consulenze liberamente esercitabili rilevano il vincolo di subordinazione e l’esistenza di un’organizzazione di mezzi e persone; la sola continuità o non occasionalità non è criterio sufficiente per imporre l’autorizzazione.

• art. 53, comma 7, d.lgs. n. 165/2001

  In caso di inosservanza del divieto, «il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato [...] nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione».

  L’obbligo restitutorio presuppone lo svolgimento di un incarico soggetto ad autorizzazione e non può fondarsi su una disciplina regolamentare illegittima; in ogni caso, la ripetizione riguarda le somme effettivamente percepite, al netto delle ritenute fiscali.

• art. 3, comma 1, lett. h), Regolamento di Ateneo sugli incarichi esterni

  Sono soggetti ad autorizzazione gli incarichi retribuiti di ricerca e consulenza scientifica «aventi caratteristiche di non occasionalità».

  La disposizione è illegittima nella parte in cui utilizza la non occasionalità come criterio autonomo per assoggettare ad autorizzazione la consulenza scientifica.

Massime di principio

• Nel procedimento disciplinare relativo ai professori universitari, i termini previsti dall’art. 10, commi 2 e 3, l. n. 240/2010 per l’avvio della procedura e per l’intervento del Collegio di disciplina hanno natura ordinatoria; il termine perentorio è quello di centottanta giorni previsto dal comma 5 per la conclusione del procedimento.
• La consulenza scientifica svolta da un professore universitario a tempo pieno rientra tra le attività liberamente esercitabili ai sensi dell’art. 6, comma 10, l. n. 240/2010, anche se reiterata, quando sia prestata senza vincolo di subordinazione e senza un’organizzazione di mezzi e persone preordinata al suo svolgimento, fermo il rispetto degli obblighi istituzionali e il divieto di esercizio di attività libero-professionale.
• È illegittima la disciplina regolamentare di Ateneo che assoggetta automaticamente ad autorizzazione la consulenza scientifica sulla sola base della sua non occasionalità o continuità, introducendo un criterio non previsto dalla disciplina primaria quale elemento decisivo.
• Nel valutare la legittimità dell’attività extraistituzionale di un docente a tempo pieno, l’Amministrazione deve svolgere un’istruttoria concreta sulla natura scientifica della consulenza, sull’assenza di subordinazione e organizzazione imprenditoriale, sul rispetto degli obblighi istituzionali e sull’eventuale detrimento dell’attività accademica; la considerazione della sola reiterazione degli incarichi integra difetto di istruttoria e di motivazione.
• La sanzione disciplinare deve fondarsi esclusivamente sui fatti previamente contestati all’incolpato; non è legittimo valorizzare, ai fini della decisione, ulteriori condotte non comprese nella contestazione formale degli addebiti.
• L’annullamento dell’atto disciplinare presupposto determina l’illegittimità derivata dell’atto consequenziale di recupero dei compensi quando quest’ultimo trovi in quello presupposto il proprio esclusivo fondamento; in ogni caso, il recupero non può comprendere le ritenute fiscali già versate, ma soltanto le somme effettivamente entrate nella disponibilità del dipendente.

Come è indicizzato