Sentenza n. 115/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva stipulato con l’Agenzia Industrie Difesa un accordo quadro del 12 marzo 2020, seguito da due atti negoziali del 2021 e del 2022, per lo svolgimento di attività cantieristica di manutenzione di grandi yacht presso l’Arsenale di Messina. Dopo una controversia sul rinnovo degli atti e la richiesta di rilascio delle aree, l’Agenzia aveva comunicato l’avvio del procedimento di revoca e, il 7 novembre 2024, aveva revocato l’accordo quadro e gli atti negoziali, richiamando sopravvenute esigenze di pubblico interesse connesse al miglior utilizzo di asset strategici per la difesa. La società aveva dedotto: nullità per carenza assoluta di attribuzione e, comunque, annullabilità, sostenendo che l’Amministrazione avesse illegittimamente esercitato un potere pubblicistico su rapporti contrattuali soggetti al diritto civile; incompetenza del Capo dell’Ufficio contenzioso e affari legali, in luogo del direttore generale; violazione delle garanzie procedimentali, per l’asserita brevità dei termini e l’insufficienza della comunicazione di avvio; eccesso di potere per sviamento, travisamento, erronea valutazione dei fatti, carenza dei presupposti e di istruttoria, difetto di motivazione e insussistenza dell’interesse pubblico sopravvenuto; violazione dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 per omessa previsione dell’indennizzo. In appello è stata inoltre dedotta la violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., perché il TAR avrebbe qualificato d’ufficio l’accordo quadro come accordo sostitutivo di provvedimento senza previo contraddittorio.

La decisione

Il CGARS ha respinto la censura relativa all’art. 73, comma 3, c.p.a., ritenendo che la qualificazione dell’accordo quadro come accordo sostitutivo di provvedimento ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241/1990 costituisse una qualificazione giuridica dei fatti allegati, sempre consentita al giudice, e non una questione nuova da sottoporre previamente al contraddittorio. Ha respinto i primi quattro motivi. L’accordo quadro è stato qualificato come accordo sostitutivo di provvedimento, revocabile per sopravvenuti motivi di pubblico interesse; anche gli atti negoziali successivi potevano essere revocati in base all’art. 21-sexies della legge n. 241/1990 e alle clausole che attribuivano all’Agenzia il potere di revoca per sopraggiunte esigenze o per superiore interesse. Non è stata ravvisata carenza di potere, anche considerando che l’intento di far cessare gli effetti degli atti era già stato manifestato con precedenti note, sebbene poi annullate. È stata esclusa l’incompetenza, ritenendo legittimo l’esercizio del potere da parte del Capo dell’Ufficio contenzioso e affari legali ai sensi dell’art. 140, lett. b), d.P.R. n. 90/2010. Sono state escluse violazioni procedimentali: il termine di trenta giorni dell’art. 2, comma 2, della legge n. 241/1990 è stato ritenuto termine massimo e non minimo; la comunicazione di avvio conteneva le informazioni richieste dall’art. 8, comma 2; l’indicazione anticipata del contenuto del provvedimento è necessaria per il preavviso di rigetto ex art. 10-bis, non per la mera comunicazione di avvio. Il giudice ha inoltre ritenuto adeguatamente indicati i sopravvenuti motivi di pubblico interesse, risultanti da atti degli organi della Marina e del Ministero della Difesa, e non manifestamente illogici, irragionevoli o pretestuosi, riconoscendo ampia discrezionalità all’Amministrazione nella valutazione del miglior impiego degli asset strategici per la difesa, anche alla luce del mutato quadro geopolitico. Ha invece accolto il quinto motivo: l’omessa previsione dell’indennizzo non rendeva illegittima la revoca, ma fondava il diritto della società alla relativa liquidazione ai sensi dell’art. 11, comma 4, della legge n. 241/1990. Come parametro di quantificazione è stato individuato il rimborso delle migliorie apportate all’Arsenale, previsto dall’ultimo comma dell’art. 15 dell’accordo quadro in caso di risoluzione per causa non imputabile alla società. L’Agenzia è stata condannata genericamente, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., a proporre entro sessanta giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza il pagamento dell’indennizzo nei limiti indicati. La sentenza di primo grado è stata quindi parzialmente riformata; le spese dei due gradi sono state compensate, fatta salva la rifusione dei contributi unificati versati dalla società.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato

  L’accordo sostitutivo di provvedimento può essere revocato per sopravvenuti motivi di pubblico interesse; la revoca non è illegittima per il solo fatto che l’indennizzo non sia stato previsto nell’atto, ma l’Amministrazione è comunque obbligata a liquidarlo per i pregiudizi subiti dal privato.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La revoca di un accordo sostitutivo di provvedimento o di atti negoziali per i quali sia previsto un potere pubblicistico di revoca non integra carenza assoluta di attribuzione.

• art. 21-sexies l. 241/1990

  La disposizione concorre a fondare il potere di recedere o revocare gli accordi nei casi previsti dalla legge o dagli accordi stessi.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca per sopravvenuti motivi di pubblico interesse è legittima quando tali motivi siano adeguatamente indicati e non risultino manifestamente illogici, irragionevoli o pretestuosi; essa comporta il diritto all’indennizzo nei limiti stabiliti dalla legge.

• art. 2, comma 2, l. 241/1990

  Il termine di trenta giorni previsto dalla disposizione ha natura di termine massimo per la conclusione del procedimento e non di termine minimo da assegnare al privato.

• art. 8, comma 2, l. 241/1990

  La comunicazione di avvio deve contenere le informazioni previste dalla disposizione, ma non deve anticipare necessariamente il contenuto del futuro provvedimento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L’indicazione preventiva delle ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza riguarda il preavviso di rigetto e non la semplice comunicazione di avvio del procedimento.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Non costituisce questione nuova, da sottoporre previamente al contraddittorio, la qualificazione giuridica dei fatti allegati dalle parti operata dal giudice.

• art. 104 c.p.a.

  La riproposizione in appello dei motivi dedotti in primo grado devolve al giudice d’appello l’intero tema decisorio delimitato dal giudizio di primo grado.

• art. 140, lett. b), d.P.R. 90/2010

  La disposizione attribuisce al Capo dell’Ufficio contenzioso e affari legali dell’Agenzia Industrie Difesa la competenza esercitata nel caso concreto.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Il giudice può pronunciare una condanna generica e assegnare all’Amministrazione un termine per formulare al privato una proposta di pagamento secondo i criteri fissati nella sentenza.

Massime di principio

• Un accordo sostitutivo di provvedimento stipulato ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241/1990 mantiene natura pubblicistica e può essere revocato per sopravvenuti motivi di pubblico interesse; la qualificazione come accordo non impone necessariamente il ricorso al recesso privatistico.
• Gli atti negoziali collegati a un accordo sostitutivo di provvedimento possono essere revocati quando la legge o gli stessi atti prevedano espressamente tale potere per sopravvenute esigenze o per superiore interesse pubblico.
• La mancata previsione dell’indennizzo nel provvedimento di revoca non determina, di per sé, l’illegittimità della revoca, ma lascia fermo l’obbligo dell’Amministrazione di liquidare l’indennizzo dovuto per i pregiudizi subiti dal privato ai sensi dell’art. 11, comma 4, della legge n. 241/1990.
• Il sindacato giurisdizionale sulle ragioni di pubblico interesse poste a fondamento della revoca resta esterno e non sostitutivo: in presenza di una motivazione effettiva, il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella amministrativa, salvo che le ragioni risultino manifestamente illogiche, irragionevoli o pretestuose.
• Il termine di trenta giorni previsto dall’art. 2, comma 2, della legge n. 241/1990 è un termine massimo di conclusione del procedimento e non un termine minimo da riconoscere al destinatario della comunicazione di avvio.
• La qualificazione giuridica dei fatti allegati dalle parti non costituisce una questione nuova ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a. e non richiede, per ciò solo, una preventiva sottoposizione al contraddittorio.

Come è indicizzato