Sentenza n. 5493/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

Il ricorrente, già titolare di un permesso di soggiorno per lavoro stagionale scaduto il 26 gennaio 2025, il 4 luglio 2025 aveva compilato il Modulo 2 del modello 209 per ottenere un permesso per lavoro subordinato a tempo determinato, relativo a un rapporto con una società, e aveva sottoscritto il contratto di soggiorno presso lo Sportello unico per l’immigrazione della Prefettura di Caserta. L’istanza era stata inoltrata il 10 luglio 2025 e il richiedente convocato il 29 luglio 2025 per gli adempimenti della procedura. Con ricorso notificato il 16 giugno 2026 ha chiesto di accertare l’illegittimità del silenzio, ordinare all’Amministrazione di adottare un provvedimento espresso e motivato e nominare un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia. Ha dedotto la violazione dell’art. 5, comma 9, d.lgs. 286/1998, dell’art. 13 d.P.R. 394/1999 e dell’art. 2 l. 241/1990, sostenendo che il termine procedimentale fosse inutilmente decorso e che l’inerzia contrastasse con i principi di buon andamento, imparzialità, efficacia ed economicità. L’Amministrazione ha opposto la specialità della materia dell’immigrazione, la complessità degli accertamenti e la pendenza di verifiche sulla dichiarazione di ospitalità sottoscritta da un soggetto indicato come rinviato a giudizio per reati connessi al favoreggiamento dell’immigrazione irregolare, al falso, alla corruzione e all’associazione per delinquere.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha ritenuto incontestati sia la presentazione dell’istanza sia il mancato provvedimento conclusivo alla data del ricorso, riconoscendo quindi il presupposto dell’azione avverso il silenzio. Ha respinto la tesi secondo cui la specialità dei procedimenti in materia di immigrazione escluderebbe l’obbligo di provvedere: l’art. 2, comma 4, l. 241/1990 rinvia alla disciplina speciale, ma non elimina il dovere di concludere il procedimento, che per i permessi di soggiorno trova fondamento nell’art. 5, comma 9, d.lgs. 286/1998. Ha inoltre giudicato insufficiente il generico richiamo ad accertamenti istruttori, poiché il rapporto informativo non indicava le attività svolte, le date delle richieste, un’eventuale formale sospensione né il tempo necessario per concludere la pratica; tale allegazione non giustificava oltre undici mesi di inerzia. Il giudice ha precisato che il giudizio sul silenzio tutela il diritto a ottenere una manifestazione espressa della volontà amministrativa, non attribuisce il titolo richiesto né anticipa l’esito dell’istruttoria: residuando valutazioni amministrative, non poteva sostituirsi all’autorità competente. Ha ordinato alla Questura di concludere il procedimento con provvedimento espresso e motivato entro trenta giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della sentenza. Per l’ulteriore inerzia ha nominato commissario ad acta il Dirigente delle Politiche Migratorie presso il Ministero dell’Interno, con facoltà di delega, da attivare su istanza di parte e tenuto a provvedere entro ulteriori trenta giorni dal ricevimento della richiesta, previa verifica dell’inottemperanza. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Giova premettere che, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, ove il procedimento consegua obbligatoriamente a un’istanza di parte, l’Amministrazione ha il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso; il termine decorre dal ricevimento della domanda e può essere sospeso nei soli casi e nei limiti previsti dalla legge.

  Il procedimento avviato su istanza deve concludersi con un provvedimento espresso; il termine decorre dalla ricezione della domanda e può essere sospeso solo nei casi e nei limiti stabiliti dalla legge.

• art. 2, comma 4, l. 241/1990

  Tale disposizione, invero, non esonera l’Amministrazione dal dovere di pronuncia, ma si limita a rinviare alla disciplina speciale di settore.

  Il rinvio alla disciplina speciale per determinati procedimenti non elimina l’obbligo dell’Amministrazione di pronunciarsi.

• art. 5, comma 9, d.lgs. 286/1998

  In materia di permessi di soggiorno, la norma speciale di riferimento è costituita dall’art. 5, comma 9, del d.lgs. n. 286 del 1998, che impone all’autorità competente di rilasciare, rinnovare o convertire il permesso entro il termine previsto dalla disciplina vigente, ove ne ricorrano i presupposti.

  La disciplina speciale dei permessi di soggiorno impone all’autorità competente di definire la richiesta entro il termine applicabile, quando ne ricorrano i presupposti; essa conferma, anziché escludere, il dovere di concludere il procedimento.

• art. 31 c.p.a.

  In correlazione con tale obbligo, l’art. 31 cod. proc. amm. consente all’interessato di agire per l’accertamento dell’obbligo di provvedere

  L’interessato può agire in giudizio per ottenere l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  In conformità all’art. 31, comma 3, cod. proc. amm., il giudizio sul silenzio non consente, nella fattispecie in esame, di sostituirsi alle valutazioni amministrative ancora necessarie, residuando profili istruttori e apprezzamenti che competono all’Autorità procedente.

  Quando restano necessarie istruttorie e valutazioni riservate all’Amministrazione, il giudice del silenzio non può sostituirsi all’autorità nell’esame della spettanza del bene finale.

• art. 117 c.p.a.

  In correlazione con tale obbligo, l’art. 31 cod. proc. amm. consente all’interessato di agire per l’accertamento dell’obbligo di provvedere e l’art. 117 cod. proc. amm. prevede che il relativo ricorso sia deciso con sentenza in forma semplificata, disponendo, in caso di accoglimento, l’ordine all’Amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni, con eventuale nomina di un commissario ad acta.

  Nel rito sul silenzio, l’accoglimento comporta l’ordine all’Amministrazione di provvedere entro il termine fissato dal giudice, di norma non superiore a trenta giorni, con possibile nomina del commissario ad acta.

• art. 117, comma 2, c.p.a.

  Sussistono, pertanto, i presupposti per l’accoglimento del ricorso, con declaratoria dell’illegittimità del silenzio e conseguente ordine alla Questura di Caserta di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso e motivato entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza, in conformità a quanto previsto dall’art. 117, comma 2, cod. proc. amm..

  In caso di accoglimento, il giudice ordina all’Amministrazione di concludere il procedimento entro il termine assegnato; in questa decisione il termine è di trenta giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Va altresì disposta sin d’ora, ai sensi dell’art. 117, comma 3, cod. proc. amm., la nomina di un commissario ad acta per il caso di ulteriore inerzia dell’Amministrazione.

  Il giudice può nominare già nella sentenza sul silenzio un commissario ad acta, destinato a intervenire se l’Amministrazione permane inerte.

Massime di principio

• L’Amministrazione deve concludere con un provvedimento espresso il procedimento avviato su istanza di parte; il rinvio a una disciplina speciale non esclude tale obbligo, ma comporta l’applicazione dei termini e delle regole del settore, che possono a loro volta prevedere un dovere di definizione.
• La pendenza di accertamenti istruttori non giustifica da sola il protrarsi indefinito dell’inerzia. Per essere rilevante, l’Amministrazione deve fornire elementi concreti sulle attività svolte, sui tempi e sulle eventuali cause legali di sospensione del procedimento.
• Nel giudizio avverso il silenzio l’interesse tutelato è ottenere una manifestazione espressa della volontà amministrativa, indipendentemente dal suo contenuto; l’accoglimento non equivale al riconoscimento del bene finale richiesto.
• Quando residuano accertamenti e valutazioni amministrative, il giudice del silenzio ordina di provvedere ma non può sostituirsi all’autorità nell’accertare la spettanza del titolo.
• Nel rito sul silenzio il giudice può fissare il termine per la conclusione e nominare contestualmente un commissario ad acta per il caso di persistente inottemperanza, attivabile secondo le modalità indicate nella decisione.

Come è indicizzato