Sentenza n. 4418/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il provvedimento regionale del 5 novembre 2021 con cui l’Amministrazione aveva dichiarato improcedibile l’istanza di autorizzazione paesaggistica, ritenendo mancante la documentazione necessaria e, in particolare, la verifica o il parere di compatibilità paesaggistica collegato ai titoli edilizi in sanatoria precedentemente rilasciati. In primo grado erano stati dedotti la violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, dell’art. 32 della l. n. 47/1985, della l.r. Lazio n. 59/1995 e dell’art. 21-nonies della l. n. 241/1990, nonché eccesso di potere. Il TAR aveva respinto il ricorso ritenendo che l’improcedibilità fosse conseguenza dell’impossibilità di concludere il procedimento per la mancata ostensione della documentazione richiesta e che il parere paesaggistico ex art. 32 fosse necessario già al momento del condono e delle successive concessioni in sanatoria. In appello la società ha contestato, anzitutto, che l’art. 146 prevedesse l’improcedibilità dell’istanza e che potessero ricadere sul privato le conseguenze dell’omissione di un atto imputabile alla pubblica amministrazione, in particolare al Comune subdelegato. Ha inoltre dedotto che i provvedimenti di sanatoria richiamavano l’acquisizione dei nulla osta degli enti tutori, che l’esistenza dei vincoli paesaggistici nei periodi rilevanti non era certa e che, comunque, non potevano essere rimessi in discussione dopo molti anni mediante un meccanismo sostanzialmente elusivo dei limiti dell’autotutela decisoria. La società ha anche chiesto il rinvio della trattazione in attesa dell’esame di una nuova istanza di acquisizione del nulla osta paesaggistico ora per allora.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’istanza di rinvio, rilevando che il rinvio non costituisce un diritto della parte e richiede gravi ragioni, non ravvisabili nel caso concreto anche per la genericità delle circostanze dedotte, l’inserimento della causa in un’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato e l’assenza di interferenza necessaria tra la decisione giudiziale e la nuova istanza amministrativa. Nel merito ha accolto l’appello e, in riforma della sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado. Il provvedimento regionale di improcedibilità è stato ritenuto privo di legittima base giuridica sia nell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 sia nell’art. 32 della l. n. 47/1985. È stata inoltre ravvisata illogicità e incoerenza nell’imputare alla società le conseguenze della mancata verifica paesaggistica che avrebbe dovuto essere svolta dall’amministrazione nel procedimento di condono. La determinazione regionale avrebbe creato per il privato, incolpevole delle omissioni amministrative, una situazione apparentemente irrisolvibile e avrebbe consentito di aggirare i limiti temporali dell’annullamento d’ufficio, incidendo anche sul legittimo affidamento maturato sui titoli edilizi in sanatoria. Sono state assorbite le ulteriori censure, restando salvo il potere-dovere dell’Amministrazione di esaminare la nuova istanza secondo i principi di leale collaborazione, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  La disposizione non costituisce base giuridica per dichiarare improcedibile l’istanza di autorizzazione paesaggistica in conseguenza della mancata verifica paesaggistica relativa a precedenti titoli edilizi in sanatoria, soprattutto quando l’omissione sia imputabile alla pubblica amministrazione.

• art. 32 l. n. 47/1985

  La mancata verifica o acquisizione del parere paesaggistico nel procedimento di condono non può essere utilizzata, a distanza di molti anni e senza imputabilità del privato, per dichiarare improcedibile una successiva istanza paesaggistica, in assenza di una specifica base normativa.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’Amministrazione non può utilizzare una successiva dichiarazione di improcedibilità per produrre effetti sostanzialmente elusivi dei limiti temporali e degli altri presupposti dell’annullamento d’ufficio, incidendo sui titoli pregressi e sull’affidamento del privato.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in relazione alla trattazione della causa in udienza straordinaria; il giudice ha comunque escluso che tale circostanza attribuisse alla parte un diritto al rinvio.

Massime di principio

• Un’amministrazione non può dichiarare improcedibile un’istanza amministrativa in base a un’omissione documentale o istruttoria imputabile alla stessa amministrazione, quando il privato non abbia responsabilità nella formazione della carenza e la dichiarazione determini per lui una situazione sostanzialmente irrisolvibile.
• La dichiarazione di improcedibilità deve trovare una specifica base giuridica nella disciplina applicabile; non può essere ricavata in via estensiva da disposizioni che regolano il procedimento autorizzatorio o il parere paesaggistico.
• L’amministrazione non può utilizzare la definizione di improcedibilità di una nuova istanza per rimettere indirettamente in discussione precedenti titoli edilizi in sanatoria, eludendo i limiti temporali e sostanziali propri dell’annullamento d’ufficio.
• Quando l’omessa verifica paesaggistica relativa a un condono sia imputabile alla pubblica amministrazione, tale omissione non può essere automaticamente posta a carico del privato che abbia fatto affidamento sui titoli di sanatoria rilasciati.
• Il rinvio della trattazione nel processo amministrativo non costituisce un diritto della parte, ma può essere disposto solo in presenza di gravi ragioni, da valutare considerando anche la tutela degli interessi pubblici e il diritto di difesa.

Come è indicizzato