Sentenza n. 1776/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Consorzio del Sinni aveva impugnato la nota ministeriale del 10 ottobre 2023, con cui il Ministero aveva escluso di essere patrimonialmente responsabile dei debiti dell’EIPLI, ente pubblico sottoposto alla sua vigilanza, e di essere tenuto a predisporre una provvista finanziaria per soddisfare il credito del Consorzio. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo desumibile dall’art. 17 dello Statuto dell’EIPLI, dall’art. 5 del decreto istitutivo dell’ente e dall’art. 21, comma 11, del d.l. n. 201/2011 un obbligo statale di finanziamento dei debiti dell’ente vigilato. Il Ministero e l’EIPLI hanno appellato deducendo: la violazione dell’art. 21, commi 10 e 11, del d.l. n. 201/2011, dell’art. 23 della legge n. 74/2023, dell’art. 11 delle preleggi e dell’art. 2740 c.c.; l’erronea attribuzione di rilievo allo Statuto dell’EIPLI e a disposizioni abrogate; l’erronea individuazione di una responsabilità del Ministero derivante dal potere di vigilanza; nonché l’omessa declaratoria di improcedibilità del ricorso in ragione della sospensione prevista dall’art. 21, comma 10, del d.l. n. 201/2011. Il Consorzio ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per asserita disomogeneità delle posizioni del Ministero e dell’EIPLI e ha sostenuto la corresponsabilità del Ministero, anche per culpa in vigilando, facendo leva sull’affidamento derivante dalla natura pubblica dell’EIPLI, sui finanziamenti statali pregressi e sulla disciplina della gestione stralcio e di Acque del Sud S.p.A.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello, ritenendo omogenee e compatibili le posizioni processuali dell’ente vigilante e dell’ente vigilato: l’eventuale auspicio dell’EIPLI al coinvolgimento ministeriale nelle trattative non modifica l’assetto legale dei rapporti tra enti distinti né crea un obbligo di finanziamento non previsto dalla legge. Ha ritenuto irrilevante il motivo relativo alla sospensione delle procedure esecutive e dei giudizi di ottemperanza prevista dall’art. 21, comma 10, del d.l. n. 201/2011, perché la controversia non riguardava un’esecuzione o un’ottemperanza contro l’EIPLI, ma la legittimità della nota con cui il Ministero aveva negato la propria responsabilità patrimoniale. Nel merito, ha accolto il primo motivo: l’EIPLI è un ente pubblico non economico distinto dal Ministero, sebbene sottoposto a vigilanza, e tale vigilanza riguarda la legittimità, l’efficienza e il perseguimento dei fini istituzionali, senza comportare responsabilità solidale o obbligo generale di ripianamento dei debiti. L’art. 17 dello Statuto individua soltanto le possibili fonti di entrata dell’ente e non costituisce titolo per una responsabilità patrimoniale del Ministero o di altri enti; analogamente, l’art. 5 del decreto istitutivo prevedeva finanziamenti iniziali e temporanei, non un obbligo permanente di copertura dei debiti. Neppure l’art. 21, comma 11, del d.l. n. 201/2011, nella versione previgente o successiva alla modifica del 2023, impone al Ministero di stanziare somme per il ripianamento delle obbligazioni dell’EIPLI. I precedenti finanziamenti o gli interventi legislativi specifici non dimostrano l’esistenza di un obbligo generale e costante. Il richiamo alla precedente sentenza del Consiglio di Stato n. 4666/2023 non è decisivo, poiché essa aveva riconosciuto soltanto l’obbligo del Ministero di rispondere alle diffide e di esercitare le proprie funzioni di vigilanza, non un obbligo di finanziare i debiti dell’EIPLI. Le questioni sull’affidamento, sulla culpa in vigilando e sul trasferimento dei beni alla gestione stralcio o ad Acque del Sud S.p.A. sono state ritenute estranee all’azione di annullamento e potenzialmente deducibili, se del caso, in un giudizio risarcitorio. La sentenza del TAR è stata riformata, il ricorso di primo grado è stato respinto e il Consorzio è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21, commi 10 e 11, d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  “i rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, sorti in capo all’Ente, producono effetti esclusivamente nei confronti dell’Ente posto in liquidazione”

  La disciplina della soppressione e liquidazione dell’EIPLI non trasferisce al Ministero vigilante la responsabilità per i debiti dell’ente e non gli impone, in assenza di una specifica previsione, di finanziarne il ripianamento; il comma 10 sulla sospensione delle procedure esecutive e dei giudizi di ottemperanza non è applicabile a un’azione di annullamento della nota ministeriale.

• art. 23 l. n. 74/2023, di conversione del d.l. n. 44/2023

  La disposizione disciplina l’iter della gestione stralcio dell’EIPLI per l’estinzione dei debiti secondo criteri propri delle procedure concorsuali, senza fondare un obbligo generale del Ministero di assumere tali debiti.

• art. 17 dello Statuto dell’EIPLI

  “Le entrate sono costituite: a) dai contributi dello Stato; dai contributi delle Regioni e di altri Enti pubblici e privati; dai proventi delle prestazioni rese in favore di terzi; da ogni altra entrata connessa all’attività prestata su richiesta o a favore di altri soggetti pubblici o privati”

  La disposizione elenca le fonti di approvvigionamento dell’ente, ma non crea una responsabilità solidale degli enti finanziatori o vigilanti per le obbligazioni dell’EIPLI.

• art. 5 d.lgs. del Capo provvisorio dello Stato n. 281/1947

  “da servire per la costituzione di un fondo patrimoniale di avviamento” e “per tre esercizi finanziari”

  La norma prevedeva finanziamenti iniziali e limitati nel tempo per l’avviamento e le attività di studio dell’ente, non un obbligo permanente di ripianamento dei debiti.

• art. 11 preleggi

  Richiamato dagli appellanti in relazione all’applicazione temporale della disciplina dell’EIPLI; il giudice ha deciso la controversia sulla base della distinta natura e dell’oggetto delle disposizioni applicabili.

• art. 2740 c.c.

  Richiamato dagli appellanti in relazione all’autonomia patrimoniale dell’EIPLI; il debito dell’ente resta imputabile al soggetto che lo ha contratto, salvo una specifica previsione legale di responsabilità altrui.

• art. 73 c.p.a.

  Disciplina il deposito di memorie e repliche nel processo amministrativo; richiamato per lo svolgimento della fase conclusiva del giudizio.

Massime di principio

• La sottoposizione di un ente pubblico alla vigilanza ministeriale non determina, di per sé, una responsabilità patrimoniale solidale del Ministero vigilante per le obbligazioni dell’ente né un obbligo generale di predisporre stanziamenti destinati al loro ripianamento; tale obbligo richiede una specifica previsione legislativa.
• Una disposizione statutaria che individua le fonti di entrata di un ente pubblico, compresi i contributi dello Stato o di altri enti pubblici, ha natura ricognitiva dei possibili mezzi di finanziamento e non è, da sola, idonea a costituire una garanzia o responsabilità solidale per i debiti dell’ente.
• Il potere di vigilanza su un ente pubblico consiste, in assenza di diverse previsioni normative, nella verifica della legittimità, dell’efficienza e del perseguimento dei fini istituzionali e non comprende necessariamente il potere-dovere di finanziare le obbligazioni dell’ente vigilato.
• La sospensione delle procedure esecutive e dei giudizi di ottemperanza prevista da una disciplina di liquidazione dell’ente non si applica a un’azione di annullamento avente a oggetto la legittimità del diniego dell’amministrazione vigilante di assumere o finanziare i debiti dell’ente.
• L’esistenza di finanziamenti pubblici pregressi, di interlocuzioni istituzionali o dell’aspettativa del creditore circa il sostegno dell’ente vigilante non è sufficiente, nell’azione di annullamento, a dimostrare l’illegittimità del diniego ministeriale in assenza di una fonte normativa attributiva di uno specifico obbligo di finanziamento.
• Le contestazioni relative alla lesione dell’affidamento, alla culpa in vigilando o alla distrazione di beni nell’ambito della riorganizzazione dell’ente possono esulare dall’azione di annullamento del diniego e, ove ne ricorrano i presupposti, essere fatte valere in un distinto giudizio risarcitorio.

Come è indicizzato