Sentenza n. 686/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

L'ordinanza comunale contestava opere eseguite senza titolo edilizio su un locale di circa 45 m², trasformato da magazzino a unità abitativa, con mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante, realizzazione di un angolo cottura e collegamento con un bagno ubicato in altra porzione dell'edificio, oltre al mancato rispetto delle altezze e delle superfici aero-illuminanti. La ricorrente ha dedotto: violazione dell'art. 31 del d.P.R. 380/2001 e della normativa regionale, difetto di istruttoria, contraddittorietà, illogicità e falsa applicazione del d.m. 5 luglio 1975, sostenendo l'illegittima individuazione dei destinatari dell'ordine, l'estraneità alla realizzazione dell'abuso, l'esistenza di una precedente concessione in sanatoria, l'indisponibilità materiale dell'immobile perché locato e l'inapplicabilità dei requisiti igienico-sanitari; violazione della l. 47/1985 e dell'art. 31 del d.P.R. 380/2001 quanto alla preannunciata acquisizione dell'area ulteriore; violazione degli artt. 7 ss. della l. 241/1990 e del legittimo affidamento per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Il Comune ha eccepito, inoltre, la decadenza degli altri originari ricorrenti non costituitisi in riassunzione, l'inammissibilità della riassunzione da parte dell'amministratore di sostegno, l'assenza di autorizzazione del giudice tutelare e l'irregolarità della notificazione dell'atto di trasposizione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato decaduti dall'azione gli originari ricorrenti che non avevano riassunto il giudizio dopo la trasposizione del ricorso straordinario. Ha però ritenuto ammissibile la riassunzione proposta dall'amministratore di sostegno, considerando che il ricorso straordinario era stato sostanzialmente proposto nell'interesse della proprietaria assistita e che l'azione contro l'ingiunzione di demolizione aveva natura conservativa, tale da non richiedere la preventiva autorizzazione del giudice tutelare. È stata respinta l'eccezione sulla notificazione, effettuata alla PEC istituzionale del Comune risultante dai pubblici elenchi, poiché l'Ente si era costituito senza concreto pregiudizio difensivo; è stata inoltre respinta la richiesta di verificazione o CTU, ritenendo sufficiente la documentazione acquisita. Nel merito, il giudice ha affermato che l'ordine di demolizione, quale misura ripristinatoria reale e non sanzionatoria personale, può essere rivolto anche al proprietario incolpevole; eventuali irregolarità della notificazione incidono sulla decorrenza del termine per ottemperare, non sulla legittimità dell'ordine. La precedente sanatoria riguardava soltanto il cambio da locale di sgombero a uffici e non autorizzava gli interventi funzionali all'uso abitativo. Il successivo mutamento da direzionale a residenziale richiedeva il permesso di costruire ai sensi dell'art. 10, comma 1, lett. c), del d.P.R. 380/2001; erano quindi legittimi la rimozione delle opere abusive, compresi il varco verso il bagno e l'angolo cottura, e il ripristino della destinazione autorizzata a uffici. Il Comune non poteva però imporre il ripristino della destinazione originaria a magazzino, poiché la destinazione a uffici era stata sanata. La locazione dell'immobile non escludeva l'obbligo di ottemperare, spettando al proprietario dimostrare di essersi diligentemente attivato per rientrare nella disponibilità del bene. I requisiti del d.m. 5 luglio 1975 erano applicabili alla ristrutturazione con mutamento a residenza. L'omessa o imprecisa indicazione dell'area ulteriore da acquisire non rendeva illegittima l'ordinanza, ma impediva l'immediata acquisizione di tale area, che avrebbe dovuto essere precisamente individuata nell'eventuale successivo atto acquisitivo. È stata infine respinta la censura relativa alla comunicazione di avvio, trattandosi di potere repressivo edilizio vincolato. Il ricorso è stato accolto parzialmente, con annullamento dell'ordinanza limitatamente alla parte in cui imponeva il ripristino della destinazione a magazzino anziché a uffici; spese compensate.

Norme richiamate

• art. 31, commi 1 e 3, d.P.R. 380/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  L'ordine di demolizione è una misura ripristinatoria reale, adottabile nei confronti del proprietario anche incolpevole e del responsabile dell'abuso; l'acquisizione del bene e dell'area di sedime consegue ex lege all'inottemperanza, mentre l'area ulteriore deve essere precisamente individuata nell'eventuale successivo atto acquisitivo.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante da direzionale a residenziale, accompagnato da opere edilizie, richiedeva il preventivo permesso di costruire.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il passaggio da destinazione direzionale a residenziale costituisce mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante.

• art. 21-octies l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  L'omessa comunicazione di avvio non conduce all'annullamento dell'ordinanza di demolizione, espressione di potere repressivo edilizio vincolato.

• artt. 7 ss. l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Le garanzie partecipative non sono necessarie, secondo il giudice, per l'adozione dell'ordinanza di demolizione in materia di abuso edilizio, trattandosi di attività vincolata.

• artt. 411, comma 1, e 374, comma 1, n. 5, c.c.

  azioni ... per ottenere provvedimenti conservativi

  L'azione contro l'ingiunzione di demolizione è stata ricondotta alle azioni conservative, per le quali non era necessaria la preventiva autorizzazione del giudice tutelare.

• art. 48 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è stato trasposto e riassunto dinanzi al giudice amministrativo; chi non ha provveduto alla riassunzione è decaduto dall'azione.

• art. 196 l.r. Toscana 65/2014

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La norma è stata invocata dalla ricorrente, ma la decisione non ne sviluppa una specifica interpretazione autonoma.

• d.m. 5 luglio 1975

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  I requisiti igienico-sanitari erano applicabili alla ristrutturazione eseguita con mutamento di destinazione a uso residenziale, anche se l'edificio era stato costruito anteriormente.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione previsto dall'art. 31 del d.P.R. 380/2001 ha natura ripristinatoria reale e può essere adottato nei confronti del proprietario dell'immobile anche se estraneo alla realizzazione dell'abuso; l'eventuale irregolarità della notificazione incide sul termine per ottemperare, non sulla legittimità dell'ordine.
• Una sanatoria edilizia relativa a un determinato mutamento di destinazione d'uso non legittima opere ulteriori né un successivo mutamento urbanisticamente rilevante; le opere funzionali al passaggio da uso direzionale a residenziale richiedono il titolo edilizio prescritto dall'art. 10, comma 1, lett. c), del d.P.R. 380/2001.
• Quando una precedente sanatoria ha autorizzato la destinazione a uffici, l'ordine di ripristino conseguente a opere abusive realizzate per l'uso abitativo non può imporre il ritorno alla destinazione originaria di magazzino, ma deve limitarsi a ricondurre l'immobile alla destinazione sanata e alle opere legittimamente assentite.
• La mancata disponibilità materiale dell'immobile, perché locato o detenuto da terzi, non rende inefficace l'ordine di demolizione né impedisce l'acquisizione conseguente all'inottemperanza; il proprietario deve dimostrare di essersi diligentemente attivato, con iniziative formali giudiziali o stragiudiziali, per ottenere la disponibilità necessaria alla rimozione dell'abuso.
• L'omessa o imprecisa indicazione dell'area ulteriore suscettibile di acquisizione al patrimonio comunale non determina, di per sé, l'illegittimità dell'ordine di demolizione, ma impedisce l'immediata acquisizione di tale area, che dovrà essere precisamente individuata nell'eventuale successivo provvedimento acquisitivo.
• L'ordinanza di demolizione, in quanto espressione di potere repressivo edilizio vincolato, non richiede la comunicazione di avvio del procedimento; l'omissione della partecipazione non comporta l'annullamento dell'atto.

Come è indicizzato