Sentenza n. 6392/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario aveva presentato un progetto per la realizzazione di un edificio residenziale composto da due unità immobiliari. Dopo l’inerzia dell’amministrazione, aveva dichiarato la formazione del silenzio-assenso e chiesto la relativa certificazione. Roma Capitale aveva prima inviato una comunicazione dei motivi ostativi, negando il perfezionamento del silenzio-assenso e chiedendo integrazioni documentali, e successivamente aveva respinto la domanda di permesso di costruire per contrasto con le NTA del PRG, carenza documentale, incompatibilità con l’art. 16 delle NTA e mancata acquisizione del parere della Soprintendenza. Il TAR aveva dichiarato inammissibile il ricorso contro il preavviso di rigetto e in parte infondato e in parte inammissibile il ricorso contro il diniego. In appello sono stati dedotti: violazione dell’art. 20 d.P.R. 380/2001, sostenendo che il silenzio-assenso si sarebbe formato anche in presenza di contrasto urbanistico; violazione dell’art. 17, comma 3, l. 1150/1942, illegittimità derivata, sviamento, violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e difetto di motivazione; nonché erroneità della declaratoria di inammissibilità della domanda di restituzione o indennizzo ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, ritenuta proponibile mediante motivi aggiunti in applicazione dell’art. 104 c.p.c.

La decisione

L’appello è stato dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto. Il primo motivo, relativo alla formazione del silenzio-assenso, è stato dichiarato inammissibile perché introduceva per la prima volta in appello la censura secondo cui il diniego sarebbe stato illegittimo per avere negato il silenzio-assenso in ragione della non conformità urbanistica dell’istanza, in violazione dell’art. 104 c.p.a. Il motivo è stato comunque ritenuto infondato anche nel merito, poiché all’istanza mancava la relazione tecnica asseverata sulla destinazione urbanistica e vincolistica dello stato dei luoghi, documento essenziale la cui omissione impedisce strutturalmente la formazione del silenzio-assenso. Il secondo motivo è stato respinto: l’appellante non aveva formulato specifiche censure contro la motivazione del TAR secondo cui il PRG del 2008 aveva ripianificato l’area, rendendo non applicabile l’art. 17, comma 3, l. 1150/1942 relativo ai piani particolareggiati decaduti e non ripianificati. Inoltre, la disciplina urbanistica vigente non consentiva l’intervento diretto di nuova edificazione proposto, poiché le NTA limitavano gli interventi nelle aree interessate al completamento o all’attuazione di determinate zone e a specifiche destinazioni d’uso. Il diniego era altresì plurimotivato: l’area risultava soggetta a vincolo monumentale e mancava il necessario parere della Soprintendenza; l’appellante non aveva adeguatamente documentato l’asserita estraneità dell’area al vincolo. È stata confermata anche l’inammissibilità dell’impugnazione autonoma del preavviso di rigetto, trattandosi di atto endoprocedimentale non provvedimentale, seguito da un autonomo diniego finale. Non è stata ravvisata violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, non essendo necessaria una puntuale confutazione delle controdeduzioni quando il provvedimento finale esponga chiaramente le ragioni del rigetto. Il terzo motivo è stato respinto: il cumulo di domande nel processo amministrativo è disciplinato dall’art. 32 c.p.a., che consente il cumulo di domande connesse; non ricorreva pertanto una lacuna tale da giustificare il ricorso all’art. 104 c.p.c. mediante il rinvio esterno dell’art. 39 c.p.a. La domanda restitutoria o indennitaria relativa all’occupazione delle aree non era connessa alla domanda di annullamento del diniego edilizio. Il ricorrente è stato condannato a pagare a Roma Capitale euro 5.000, oltre accessori; le spese con la Città Metropolitana sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 104 c.p.a.

  Il perimetro del giudizio di appello è rigidamente circoscritto dalle censure ritualmente sollevate in primo grado, con la conseguenza che vige il divieto di introdurre per la prima volta domande, deduzioni e prove documentali nuove non formulate nel ricorso introduttivo.

  Il giudizio di appello non consente di introdurre censure nuove o prospettazioni radicalmente diverse da quelle dedotte in primo grado.

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  La formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire presuppone la completezza documentale dell’istanza; la mancanza di una relazione tecnica asseverata essenziale sulla destinazione urbanistica e vincolistica impedisce strutturalmente il perfezionamento del silenzio-assenso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi è un atto endoprocedimentale non autonomamente impugnabile quando sia seguita dal provvedimento finale di diniego. Non è necessaria una puntuale confutazione di ogni controdeduzione se il provvedimento conclusivo espone chiaramente le ragioni del rigetto.

• art. 17, comma 3, l. 1150/1942

  La disciplina riguarda l’attuazione dei sub-comparti di piani particolareggiati decaduti e non ripianificati; non trova applicazione quando l’area sia stata oggetto di una successiva ripianificazione mediante nuovo PRG.

• art. 16 delle NTA del PRG vigente

  Per l’area interessata dall’intervento era necessario il parere della Soprintendenza in ragione del vincolo monumentale; la mancanza del parere costituiva autonoma ragione ostativa al rilascio del titolo edilizio.

• art. 39 c.p.a.

  Per quanto non disciplinato dal presente codice si applicano le disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili o espressione di principi generali.

  Il rinvio esterno al codice di procedura civile opera solo in presenza di una lacuna tecnica del codice del processo amministrativo e sempre nei limiti della compatibilità.

• art. 32 c.p.a.

  È sempre possibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse proposte in via principale o incidentale.

  Nel processo amministrativo il cumulo di domande è ammesso per domande connesse; non è consentito cumulare una domanda restitutoria o indennitaria per occupazione illecita con l’impugnazione di un diniego edilizio quando manchi connessione.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  La domanda di restituzione o di indennizzo per occupazione illecita non può essere introdotta nello stesso giudizio relativo al diniego edilizio se non è connessa alla domanda principale secondo l’art. 32 c.p.a.

Massime di principio

• Nel giudizio di appello amministrativo non possono essere introdotte per la prima volta censure fondate su una prospettazione nuova e diversa rispetto a quella dedotta in primo grado; tali censure sono inammissibili ai sensi dell’art. 104 c.p.a.
• La formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire richiede un’istanza completa degli elementi documentali essenziali; la mancanza di una relazione tecnica asseverata sulla destinazione urbanistica e vincolistica dell’area impedisce strutturalmente il perfezionamento del silenzio-assenso.
• Il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 è, di regola, un atto endoprocedimentale non autonomamente impugnabile; l’impugnazione è ammissibile solo quando, nonostante la qualificazione formale, l’atto esprima sostanzialmente una definitiva determinazione di rigetto e non segua un autonomo provvedimento conclusivo.
• Il rinvio alle norme del codice di procedura civile previsto dall’art. 39 c.p.a. opera soltanto in presenza di una lacuna tecnica del codice del processo amministrativo; quando il cumulo di domande è disciplinato dall’art. 32 c.p.a., non può utilizzarsi l’art. 104 c.p.c. per ammettere domande non connesse.
• Nel processo amministrativo il cumulo di domande è consentito soltanto se le domande sono connesse; è quindi inammissibile introdurre, nel giudizio di impugnazione di un diniego edilizio, una domanda restitutoria o indennitaria relativa a un’occupazione illecita priva di connessione con l’oggetto principale del giudizio.
• Un provvedimento amministrativo plurimotivato resta sorretto da motivazioni autonome ciascuna idonea a fondare il diniego, sicché la contestazione generica di una sola ragione non è sufficiente a ottenerne l’annullamento.

Come è indicizzato